Uzasadnienie
Uchwałą nr XXI/86/92 z dnia 30 listopada 1992 r. w sprawie utworzenia Przedszkola Samorządowego w M. Rada Gminy M.: utworzyła z dniem 1 września 1993 r. zakład budżetowy o nazwie Przedszkole Samorządowe w M. (§ 1). Organizację i sposób prowadzenia działalności Przedszkola Samorządowego określa statut stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§ 2). Zgodnie ze Statutem siedzibą przedszkola jest budynek Urzędu Gminy w M. (§ 2 Statutu).
Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 pkt 2 ust. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95 ze zm., dalej: "u.s.t."), art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 i nr 43, poz. 253, dalej: "ustawa o podziale zadań i kompetencji").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. (dalej: "skarżąca") zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:
- - art. 18 ust. 2 ust. 15 u.s.t.;
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit i u.s.t., art. 1 pkt 5 ustawy o podziale zadań i kompetencji oraz art. z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, utworzenie zakładu budżetowego bez zapewnienia mu lokalu zgodnie z obowiązującym prawem i utworzenie zakładu w oparciu o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej gminy.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na fakty tam wskazane, albowiem są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania.
Uzasadniając istnienie legitymacji skargowej skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny. Skutkuje bowiem modyfikacją sposobu naliczania należnej skarżącej dotacji oświatowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżącą Niepublicznego Przedszkola "H." w M. Podniosła, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy. Definicję podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli zawiera art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Jest to kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem określonych tam przedszkoli i wydatków.
W wyniku wadliwego utworzenia Przedszkola Samorządowego w M., w planie budżetowym nie są ujmowane w ramach kosztów przedszkola wszystkie wydatki. Skoro bowiem placówka funkcjonuje w budynku Urzędu Gminy, część kosztów utrzymania obiektu ujmowana jest w planie budżetowym innej jednostki organizacyjnej gminy (ogrzewanie, media, remonty itd.). Co więcej, w podobny wadliwy sposób powołano drugie przedszkole samorządowe (lokując je w budynku szkoły podstawowej). W konsekwencji, gdyby nie utworzono wadliwie obu przedszkoli, zmianie uległaby metodologia wyliczenia dotacji oświatowej. Wyliczana ona byłaby nie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o., lecz zgodnie z art. 17 ust. 4 u.f.z.o. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 3, określa się w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy. W rezultacie, w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na jej sferę prawną, gdyż doprowadziła do rażącego zaniżenia kwot dotacji.
Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.t., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast, ust. 15 powołanego przepisu dotyczył stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a więc nie wymienionych we wcześniejszych jednostkach redakcyjnych). Uchwała w sprawie utworzenia zakładu budżetowego Przedszkola Samorządowego w M. zdaniem skarżącej niewątpliwie mieściła się w zakresie uregulowanym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.t.
W ocenie skarżącej utworzenie zakładu budżetowego wiąże się z przekazaniem określonego majątku. Zgodnie z art. 1 pkt 5 ustawy o podziale zadań i kompetencji, w ocenie skarżącej obowiązkiem organów gminy było zapewnienie przedszkolu lokalu. Skarżąca podniosła, że przedszkola Samorządowego w M. nie wyposażono w lokal zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Przedszkole rozpoczęło funkcjonowanie w budynku Urzędu Gminy. Wyposażenie w lokal powinno nastąpić w sposób przewidziany prawem, co w 1992 roku oznaczało oddanie jednostce nieruchomości w zarząd.
Skarżąca wskazała, że poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wskazała, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Rady Gminy M. zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej podjęcia. Podniosła, że żaden przepis prawa obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał obowiązku zawarcia w uchwale przepisów przyznających zakładowi budżetowemu tytuł prawny do korzystania z lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na oddalenie.
Na wstępie konieczna była ocena istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990.16.95, dalej: "u.s.t.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Prawidłowo zatem skarżąca poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącej.
W konsekwencji, skarżąca powinna wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jej sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).
W skardze skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała wpływa na jej prawo do uzyskania dotacji oświatowej i jego wysokość. Skarżąca prowadzi przedszkole w tej samej gminie, a zatem podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na sposób określania wysokości dotacji oświatowej uzyskiwanej przez skarżącą.
Tym samym, Sąd uznał, że skarżąca posiada legitymację skargową w zaskarżeniu uchwały.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że art. 91 ust. 1 u.s.t. odpowiadał treści aktualnie obowiązującego art. 91 ust. 1 u.s.g. i stanowił, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.t. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszeń podnoszonych w skardze, ani innych uzasadniających stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Należy wskazać, że niewątpliwie zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.t. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.t.). W rezultacie, do kompetencji rady gminy należało w szczególności podjęcie uchwały o utworzeniu przedszkola.
Równocześnie, z przepisów prawa obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie wynikała podstawa prawna do zamieszczenia w treści uchwały o utworzeniu przedszkola samorządowego postanowień dotyczących tytułu prawnego raz zasad korzystania z lokalu, w którym będzie prowadzona działalność.
Z uwagi na fakt, że w 1990 r. przywrócono w Polsce samorząd terytorialny, została podjęta ustawa z dnia z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990.34.198, dalej: "ustawa o podziale kompetencji"), która wyznaczyła podział kompetencji pomiędzy przywróconymi organami samorządowymi a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 1 pkt 5 ustawy o podziale kompetencji do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności: z ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160, z 1971 r. Nr 12, poz. 115, z 1972 r. Nr 16, poz. 114, z 1975 r. Nr 45, poz. 234, z 1984 r. Nr 49, poz. 253, z 1989 r. Nr 29, poz. 155 i Nr 35, poz. 192 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 197): kierowanie na swoim terenie działalnością przedszkoli, ich zakładanie, zapewnianie im lokali i wyposażenie w pomoce naukowe, narzędzia, meble i sprzęt oraz potrzebne środki finansowe i materialne, zapewnienie warunków mieszkaniowych i świadczeń nauczycielom i innym pracownikom zatrudnionym w przedszkolach (art. 38 ust. 1).
Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991.30.127 ze zm.- obowiązującego w dacie podjęcia uchwały) państwowe i komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami, wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi odpowiednio własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust.
- 2. Przepis ten stosuje się odpowiednio do komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (ust. 2).
Rację ma zatem organ, że przekazanie jednostkom organizacyjnym do korzystania z nieruchomości nie następuje na podstawie uchwały rady gminy o utworzeniu przedszkola, ale na podstawie decyzji lub umowy. Tym samym, nie można czynić zarzutu zaskarżonej uchwale, że nie zawierała postanowień dotyczących zasad i podstawy prawnej korzystania z lokalu, w którym prowadzona będzie działalność przedszkola. Zaznaczyć należy, że gdyby organ zawarł takie postanowienia w uchwale, należałoby przyjąć, że są one pozbawione podstaw prawnych. Podkreślić bowiem należy, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992.94.426) samorząd terytorialny wykonywał w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, niedopuszczalne jest zatem jakiekolwiek domniemywanie kompetencji, w tym w szczególności do umieszczenia w uchwale o utworzeniu przedszkola postanowień nieprzewidzianych przez prawo. Tym samym, w ocenie Sądu niezasadne są wskazane w skardze zarzuty.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) oddalił skargę.