Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 475/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez T. B., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r. nr 27/OR06/2-26, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakwie (w skrócie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie) z dnia 13 listopada 2025 r. nr 0104-2025-012748 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2022 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 31 maja 2022 r. skarżący zwrócił się (poprzez aplikację eWniosekPIus) o przyznanie na 2022 r. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami typ specyficzny strefa I. Skarżący zadeklarował 27,06 ha do płatności ONW. Obszar zadeklarowany do płatności ONW położony jest na następujących działkach rolnych położonych na działce ewid. Nr [...]: B (zadeklarowano: 9,64 ha), D (zadeklar.: 0,71 ha), E (zadeklar.: 2,43 ha), F (zadeklar. 0,98 ha), G (zadeklar.: 4,84 ha), H (zadeklar. 2,39 ha), J (zadeklar. 4,26), K (zadeklar. 0,69 ha), L (zadeklar. 1,12 ha).

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 0104-2023-005945 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie odmówi przyznania płatności ONW i nałożył na skarżącego sankcję w wys. 3 039,63 zł. Powierzchnię uprawnioną do płatności ONW ustalono na poziomie 9,17 ha. Organ umorzył także część sprawy, która dotyczyła wycofanych części wniosku.

Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. nr 393/OR06/23 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 5 października 2023 r. nr 0104-2023-007550 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie:

1. 1) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 13 czerwca 2022 r.,
2. 2) odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcje w wysokości 3 039,63 zł.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 558/OR06/2023 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 212/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach wydanego wyroku Sąd wskazał, że doszedł do wniosku, iż zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i materiał dowodowy, zawiera wady, które uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę.

Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2022 r. Znajduje się jedynie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2023. Nie sposób więc stwierdzić jakie obszary zostały faktycznie w 2022 r. przez skarżącego zgłoszone. Samo oznaczenie literowe obszarów z wniosku z 2023 r. jest różne od tego wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji, jak również różne są zgłoszone obszary. Tymczasem istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Skoro w aktach administracyjnych brak wniosku skarżącego z 2022 r., to również organ drugiej instancji nim nie dysponował, a więc tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności, poprzez brak kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego.

Kolejną kwestią jest czytelność plików załączonych do akt administracyjnych. Sama płyta DVD jest uzupełnieniem akt administracyjnych – zawiera stosowną dokumentację – materiał dowodowy, którego brak w formie papierowej. Nieporozumieniem jest natomiast przesyłanie do Sądu płyty z plikami, których nie sposób otworzyć i skontrolować. Sąd nie jest więc w stanie ocenić zebranego przez organ materiału dowodowego. Należy także przyjąć, że organ odwoławczy również nie dokonał oceny materiałów tam zgromadzonych. Oczywiście, część plików, np. fotografie można otworzyć, ale znaczny ich zakres jest zapisany w programach, do których Sąd nie ma dostępu. Nie wynika również z akt sprawy, aby organ drugiej instancji dokonał ich stosownej kontroli.

Dalej w ocenie Sądu z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dociec jaki został ustalony stan faktyczny. Organ pierwszej instancji odnosi się do wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2022 r., a organ odwoławczy do wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2023 r., z kolei kara dotyczy roku 2022 r. Nie wiadomo również, czy płatność z tytułu ONW z wniosku z 2022 r. została skarżącemu wypłacona i w jakiej wielkości. Powołując się na decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że obszar zadeklarowany przez skarżącego do płatności z tytułu ONW to 27,05 ha, a obszar zatwierdzony to 9,17 ha (s. 1 decyzji), a dalej już wskazał (s. 6 decyzji), że obszar zadeklarowany to 30, 79 ha, z kolei obszar zatwierdzony to 12,89 ha.

Sąd z urzędu wskazał, że jednocześnie wraz z niniejszą sprawą zostały również rozpoznane skargi skarżącego w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (sygn. akt. III SA/Kr 214/24) oraz w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022. (III SA/Kr 213/24).

W odniesieniu do postępowania przed organem pierwszej instancji Sąd wskazał, że w decyzji brakuje dokładnego określenia i uzasadnienia w jaki sposób została obliczona sankcja administracyjna w wysokości 3039, 63 zł. Jako podstawa jej obliczenia został wskazany art. 19a rozporządzenia 640/2014. Organ nie odniósł się z kolei do art. 19 rozporządzenia 640/2014, a sam art. 19a powołanego rozporządzenia wprowadza jedynie określone zasady – to jest wskazuje jedynie na sposób określenia wielkości wsparcia, zasadę, że kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar oraz zasadę łagodzenia odpowiedzialności administracyjnej w razie po raz pierwszy popełnionego deliktu. Nie wiadomo więc w jaki sposób wskazana kwota 3039, 63 zł została obliczona przez organ.. Konieczne jest również precyzyjne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza treści wniosku z 2022 r. i skrupulatne sprawdzenie wielkości zadeklarowanych obszarów we wniosku skarżącego na 2022 r. Wniosek bowiem złożony przez skarżącego w 2023 r. dotyczy płatności na rok 2023.

Decyzją z dnia 13 listopada 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie

1. - umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 13 czerwca 2022 r.;
2. - odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcję - w wysokości 3 041,68 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że ponownie ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności na poziomie 9,17 ha. Organ przedstawił regulacje prawne i w jaki sposób doszło do stwierdzenia, że należy odmówić skarżącemu płatności ONW i nałożyć sankcje. Przedstawił również sposób ich wyliczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy.

Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Mając na uwadze powyższe, po wyznaczeniu wartości przedeklarowania zgodnie z art. 19a ust. 1 organ stwierdził, że zmniejszenie wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność zostaje odmówiona i wyznaczona zostaje kara administracyjna. Kwota kary administracyjnej została wyznaczona z uwzględnieniem stawki płatności dla ONW typ specyficzny strefa l (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo- turystycznych), która została określona w rozporządzeniu ONW PROW 2014-2020 i wynosi 179,00 zł. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 3 041,68 zł (słownie: trzy tysiące czterdzieści jeden złotych sześćdziesiąt osiem groszy). Kwota kary administracyjnej zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane. Zgodnie art. z 17 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku stosowania degresywnych kwot pomocy uwzględnia się średnią tych wartości w stosunku do odpowiednich obszarów zadeklarowanych.

Organ przedstawił, że nałożona kara administracyjna została obliczona w poniżej opisany sposób: Stawka płatności dla ONW typ specyficzny strefa l (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) została określona w rozporządzeniu ONW PROW 2014-2020 i wynosi 179,00 zł/1 ha. Po uwzględnieniu modulacji stawka płatności wyniosła 172,19 zł/1 ha. W przedstawionej i zawartej w decyzji tabeli (s. 17 i 18 decyzji organu pierwszej instancji) wskazano obliczenia, których konsekwencją było ustalenie wysokości sankcji wieloletniej (kwota tej sankcji wyniosła 3 041,68 zł). Organ ponownie umorzył część sprawy odpowiadającą wycofanej części wniosku (zmiany do wniosku nie dotyczyły jednak deklaracji w ramach płatności ONW). Jak podał organ różnice między powierzchnią zgłoszoną do płatności i uprawnioną do płatności wykryto na działkach rolnych: B (zadeklarowano: 9,64 ha, stwierdzono: 6,58 ha), D (zadeklar. 0,71 ha, stwierdzono: 0,60 ha), E (zadeklar.: 2,43 ha, stwierdzono: 1,99 ha).

F (zadeklar. 0,98 ha, stwierdzono: 0,00 ha), G (zadeklar.: 4,84 ha, stwierdzono: 0,00 ha), H (zadeklar. 2,39 ha, stwierdzono: 0,00 ha), J (zadeklar. 4,26 ha, stwierdzono: 0,00 ha), K (zadeklar. 0,69 ha, stwierdzono: 0,00 ha), L (zadeklar. 1,12 ha, stwierdzono: 0,00 ha).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, jak również ustalenia organu pierwszej instancji, które uznał za własne.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w oparciu o:

1. - wyniki kontroli terenowej (oględzin) wykonanej 22 do 23 listopada 2022 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR (tylko odnośnie działki ewid. nr [...]),
2. - zdjęcia lotnicze z systemu elektronicznego ARiMR wykonane w dniach: 13 czerwca 2022 r., 21 czerwca 2024 r., 27 maja 2023 r., 12 maja 2021 r., 5 maja 2018 r., 11 sierpnia 2015 r., 18 maja 2012 r. (uzupełniający materiał dotyczący działki ewid. nr [...]),
3. - zdjęcia lotnicze z ogólnodostępnego programu Google Earth określone w tym programie w dniach 11 sierpnia 2020 r., 27 czerwca 2022 r., 15 maja 2024 r., 24 lutego 2023 r., 24 lutego 2022 r., 6 października 2020 r. r., 30 lipca 2017 r., 1 stycznia 2017 r., 15 września 2016 r., 9 września 2016 r, 1 września 2016 r., 13 września 2015 r., 23 marca 2015 r., 20 marca 2014 r., 10 września 2013 r., 16 kwietnia 2013 r., 16 października 2011 r., 24 września 2010 r. (uzupełniający mat. dotyczący działki ewid. nr [...]),
4. - zdjęcia satelitarne z ogólnodostępnego portalu internetowego Sentinel / Copernius (dostępne m.in. dla każdego miesiąca roku, za który wnioskowano analizowane płatności w zależności od pogody),
5. - deklarację wnioskodawcy i przepisy regulujące płatności, o które wnioskowano (z uwzględnieniem deklarowania działek także do płatności rolnośrodowiskowych, których wymogi wpływają m.in. na kwestie wykonywania zabiegów agrotechnicznych).

Wyniki ww. kontroli terenowej zostały uznane przez organy za wiarygodny dowód stanu działek skarżącego w okresie istotnym dla analizowanych płatności (tj. w 2022 r.). Podstawą takiej oceny był czas wykonania tej kontroli (w roku, którego dot. analizowany wniosek o płatności), sposób wykonania (obecność kontrolujących w terenie, pomiary powierzchni uprawnionej przy wykorzystaniu urządzenia GPS, zdjęcia istotnych dokumentów oraz poszczególnych zadeklarowanych działek z poziomu ziemi i m.in. wzdłuż ich granic) oraz sposób opisania (szkice obrazujące miejsca i kierunki wykonania zdjęć, zestawienia tabelaryczne, opisy itp.). Taka ocena wynikała także ze spójnych i konkretnych oraz podtrzymywanych wyjaśnień wykonawcy kontroli odnośnie do zarzutów odwołującego się co do jej jakości.

Kontrola została wykonana metodą inspekcji terenowej w ramach sprawy wniosku o przyznanie płatności ekologicznej za 2022 r. Czynności kontrolne polegały na pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności przy pomocy urządzeń nawigacji satelitarnej (GPS) i określeniu charakterystyk sprawdzanych działek, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone (przy czym kontrola dot. tylko działki ewid. Nr [...]). Dot. to m.in. zweryfikowania grup upraw wskazanych we wniosku o płatności na działkach rolnych, ich stanu i stwierdzeniu, czy powierzchnie tych działek odznaczały się dobrą kulturą rolną. Załączniki do ww. protokołu obejmowały zapisane na płycie CD/DVD pliki graficzne ze szkicami z kontroli (wskazującymi m.in. zarys pow. uprawnionej oraz miejsca i kierunki wykonania zdjęć kontrolowanego terenu) i wykonanymi podczas kontroli odpowiednio oznaczonymi zdjęciami działek rolnika oraz danymi z pracy urządzenia GPS, którym dokonywano pomiarów powierzchni i odległości.

Zapisy ww. protokołu wskazują m.in. na to, że rolnik został telefonicznie zawiadomiony o terminie przeprowadzenia ww. kontroli 16 listopada 2022 r., tj. kilka dni przed jej wykonaniem i nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Protokół został wysłany strony przesyłką z dnia 13 stycznia 2023 r. (doręczona 30 stycznia 2023 r.). W dniu 13 kwietnia 2023 r. i 14 września 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wystosował do skarżącego informacje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które zostały doręczone odpowiednio w dniach: 13 kwietnia 2023 r. i 27 września 2023 r.

W dniu 16 lutego 2023 r. do Małopolskiego OR ARiMR wpłynęły zastrzeżenia skontrolowanego dot. wspomnianej inspekcji terenowej.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. wykonawca kontroli odmówił uwzględnienia zastrzeżeń strony.

Organ odwoławczy podkreślił, że za najbardziej wiarygodne i pomocne przy ocenie stanu działki ewid. nr [...] słusznie uznano przede wszystkim wyniki inspekcji terenowej. Zdjęcia satelitarne z witryny Sentinel nie zostały uznane za pomocne (od marca 2025 r. zastąpiła ją witryna Copernicus) w przypadku działki ewid. nr [...], a to z uwagi na ich wyraźnie mniejszą rozdzielczość i brak możliwości jednoznacznego ustalenia zmian na działkach rolnika jesienią 2022 r. Z kolei zdjęcia lotnicze również w przypadku działki ewid. nr [...] nie mogły być w pełni wykorzystane, a to z uwagi na brak ich wykonania w 2022 r. W przypadku części działki ewid. nr [...] z deklaracją zagajnika o krótkiej rotacji znaczenie miały także zdj. lotnicze sprzed 2022 r. (z systemu ARiMR i programu Google Earth).

Stan działek rolnych B, D, E, F, G, H, J, K, L (położonych na działce ewid. nr [...]) stwierdzono przede wszystkim na podstawie wyników ww. kontroli terenowej, podczas której ustalono, że centralna i południowa część obszaru zadeklarowana do płatności na działce ewid. nr [...] nie była użytkowana rolniczo w sposób uprawiający do płatności. Konsekwencją tych ustaleń było uznanie, że pow. uprawniona do analizowanych płatności za 2022 r. na działkach rolnych F, G, H, J, K, L wyniosła 0,00 ha. W przypadku części północnej działki ewid. nr [...] z płatności całkowicie wykluczono dz. rolną L oraz części działek rolnych B, D i E. Działka rolna B została przez stronę umiejscowiona w północnej części dz. ewid. nr [...] (od wschodu graniczyła z działką D, a od południa z dz. F, w jej części wschodniej położona była dz. rolna L), z wyjątkami dot. fragmentów przy granicach tej działki ewid. W jej ramach do płatności ONW zadeklarowano 9,64 ha, z czego 1,41 ha jako ugór (dz. rolna BI zajmująca zachodnią część obszaru działki rolnej B - przy pn-zach. krańcu działki ewid.

Nr [...]), a 8,23 ha jako trwały użytek zielony kośny (dz. rolna B2 położona w centralnej i wsch. części obszaru zadekl. jako działka rolna B i zadekl. także do płatności RŚK w wariancie 4.5). W oparciu o wyniki kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach dz. rolnej B/B2 na poziomie 6,58 ha. Obszar wykluczony z płatności stwierdzono w zachodniej części terenu zadeklarowanego jako dz. rolna B (obszar działki rolnej BI), wzdłuż północnej granicy obszaru działki B2 (i pn. granicy dz. ewid. nr [...]) oraz przy południowej granicy ww. obszaru działki B2.

Organ wyjaśnił, że wykluczenia były związane ze stwierdzeniem znacznego zachwaszczenia (m.in. nawłoć), obecnością starych, niewykoszonych, zdrewniałych traw, samosiejek drzew i krzewów. Na znacznym obszarze ww. roślinność była przygnieciona do ziemi, ale korzenie, łodygi i liście wciąż były ze sobą połączone (roślinność nie była skoszona). Obszar niewykoszony strona określiła w swym wniosku za 2022 r. jako pas ciągnący się wzdłuż północnej granicy działki. Obszar ten także został zakwestionowany, ponieważ jego stan wskazywał na ponad 2-letnią przerwę w wykaszaniu.

Organ podniósł, że zgodnie z wnioskiem skarżącego działka rolna L została umiejscowiona w północnej części dz. ewid. nr [...]. W ramach tej działki do płatności JPOZ/ONW zadeklarowano 1,12 ha. Taka deklaracja ("JPO Z"), zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku za 2022 r. wskazywała na zagajnik o krótkiej rotacji z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013. Definicję takiego zagajnika o krótkiej rotacji zawarto w art. 2 lit. n rozporządzenia wspólnotowego nr 1120/2009. Według tej regulacji jest to obszar obsadzony gatunkami drzew objętych kodem CN 0602 90 41, na którym prowadzona jest uprawa drzewiastych bylin / roślin wieloletnich o korzeniach lub łodygach pozostających w ziemi po zbiorze, wypuszczających pędy w następnym sezonie, o określonym cyklu zbioru. Przepis ten stanowi również, że to państwa członkowskie UE sporządzić powinny wykaz gatunków drzew, których uprawa stanowi w tych krajach zagajnik o krótkiej rotacji, oraz maksymalny cykl zbioru dla każdego z tych gatunków.

Stosownie m.in. do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 339) zagajniki o krótkiej rotacji tworzą jednolite gatunkowo uprawy drzew z rodzajów: wierzba, topola lub brzoza o powierzchni co najmniej 0,1 ha, o ile zbiór plonu odbywa się w określonym cyklu. Maksymalny cykl zbioru dla gatunków z rodzaju wierzba oraz gatunków z rodzaju topola wynosi 8 lat, natomiast dla gatunków z rodzaju brzoza -10 lat.

Zdaniem organu odwoławczego bez względu na to czy na działce rolnej L znajdowała się w 2022 r. uprawa wierzby, brzozy czy topoli, to obszar tej uprawy (widoczny na zdj. z kontroli nr 70 i 12) nie mógł być uznany za zagajnik o krótkiej rotacji. Wynika to z tego, że taka roślinność rośnie w tym miejscu działki ewid. nr [...] przynajmniej od 2011 r. Wskazują na to zdjęcia lotnicze tego obszaru dostępne w systemie informatycznym ARiMR, jak i w programie Google Earth. To uniemożliwiało przyznanie płatności do obszaru dz. rolnej L i z tego powodu pow. uprawniona została ustalona dla tej działki na poziomie 0,00 ha.

Z kolei działka rolna D/D1 została według wniosku skarżącego umiejscowiona w północno-wschodniej części dz. ewid. nr [...] (od południa graniczyła z dz. E a od zachodu graniczyła z działką B). Jej granicą było zadrzewienie od południa i od wschodu oraz droga od zachodu. W jej ramach do płatności ONW i RŚK 5.5 (TUZ kośny) zadeklarowano 0,71 ha. Zgodnie z wynikami kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach dz. rolnej D/D1 na poziomie 0,60 ha. Obszar wykluczony z płatności stwierdzono wzdłuż południowej granicy obszaru zadeklarowanego, przy północnej granicy tego obszaru i w jego części wschodniej. Wykluczony teren był porośnięty niewykoszonymi, starymi, zdrewniałymi trawami oraz chwastami. Ponieważ działka ta odznaczała się pow. ponad 1 ha w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych nie wymagano od strony pozostawiania części niekoszonej.

Działka rolna E/E1 została przez skarżącego umiejscowiona we wniosku o płatności za 2022 r. we wschodniej części dz. ewid. nr [...] (od południa graniczyła z dz. G, od zachodu graniczyła z działką F, od północy z działką D). Jej granicą było zadrzewienie od południa, północy i od wschodu oraz droga od zachodu. W jej ramach do płatności ONW i RŚK 5.5 (TUZ kośny) zadeklarowano 2,43 ha. W oparciu o wyniki kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach dz. rolnej E/E1 na poziomie 1,99 ha. Obszar wykluczony z płatności (zachwaszczenia, niekoszone trawy) stwierdzono wzdłuż południowo-zachodniej i południowo-wschopdniej granicy obszaru zadeklarowanego jako działka E/E1. Obszar niewykoszony skarżący określił w swym wniosku za 2022 r. jako teren w południowo-zachodniej części ww. działki - ten obszar został wykluczony z płatności, ponieważ porastająca go roślinność wskazywała na wieloletni brak koszenia.

Działka rolna F/F1 została przez stronę umiejscowiona w centralnej części działki ewid. nr [...] (od północy graniczyła z działką rolną B a od wschodu graniczyła z działką E). Jej granicą była droga od wschodu i zadrzewienie od południa oraz rów od północy. W jej ramach do płatności ONW i RŚK 4.5 (TUZ kośny) zadeklarowano 0,98 ha. W oparciu o wyniki kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach ww. dz. rolnej na 0,00 ha. Na wykluczonym obszarze stwierdzono grubą warstwę roślin (przerośniętych, zdrewniałych, przesuszonych traw chwastów) przygniecionych do ziemi najpewniej wałowaniem. Ponieważ ta działka miała pow. mniejszą niż 1 ha nie wymagano od strony pozostawiania pow. niekoszonych.

Działka rolna G/G1 została przez stronę umiejscowiona we wschodniej części dz. ewid. nr [...] (na wschód od dz. rolnej H i na północ od dz. rolnej K). W tamach tej działki do płatności ONW i RŚK 5.5 (TUZ kośny) zadeklarowano 4,84 ha. W oparciu o wyniki kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach ww. dz. rolnej na 0,00 ha. Na wykluczonym obszarze stwierdzono grubą warstwę roślin (przerośniętych, zdrewniałych, przesuszonych traw i chwastów) przygniecionych do ziemi oraz swobodnie rosnące wysuszone chwasty i pozostałości samosiejek krzewów i drzew. Obszar niekoszony strona określiła jako położony w południowej części działki - został on uznany za nieużytkowany rolniczo z uwagi na stan porastających go roślin. Wskazywał on na ponad 2-letnią przerwę w wykonywaniu wymaganych zabiegów agrotechnicznych (np. koszeń) - por. np. zdj. 136 z kontroli terenowej. Obszar niekoszony w 2022 r. skarżący wskazał w północno-zachodniej części działki - ten rejon nie został uznany za kwalifikujący się do płatności z uwagi na stan porastających go roślin (wskazujący na min. 2-letnią w zabiegach agrotechnicznych).

Działka rolna H/H1 została przez skarżącego umiejscowiona w centrum działki ewid. nr [...] (na zachód od działki G i na północ od działki J). W jej ramach do płatności ONW i RŚK 4.5 (TUZ kośny) zadeklarowano 2,39 ha. Na podstawie wyników kontroli terenowej z listopada 2022 r. powierzchnię uprawnioną ustalono w ramach ww. dz. rolnej na 0,00 ha. Na wykluczonym obszarze stwierdzono grubą warstwę roślin (przerośniętych, zdrewniałych, przesuszonych traw i chwastów) przygniecionych do ziemi oraz swobodnie rosnące wysuszone chwasty i pozostałości samosiejek krzewów i drzew.

Działka rolna J/J1 została przez skarżącego umiejscowiona w południowo-zachodniej części działki ewid. nr [...] (na zachód od działki K). W jej ramach do płatności ONW zadeklarowano 4,26 ha (4,25 ha jako TUZ RŚK 4.5). W oparciu o wyniki kontroli terenowej z listopada 2022 r. pow. uprawnioną ustalono w ramach ww. dz. rolnej na 0,00 ha. Na wykluczonym obszarze stwierdzono grubą warstwę roślin (przerośniętych, zdrewniałych, przesuszonych traw i chwastów) przygniecionych do ziemi oraz swobodnie rosnące wysuszone chwasty i pozostałości samosiejek krzewów i drzew. Obszar niekoszony 2022 r. skarżący określił jako położony w południowo-wschodniej części działki - nie został on zakwalifikowany do płatności z uwagi na to, że jego stan wskazywał na brak zabiegów agrotechnicznych przez ponad 2 lata.

Działka rolna K/K1 została przez skarżącego umiejscowiona w południowo-wschodniej części działki ewid. nr [...] (na wschód od działki i południe od działki G). W jej ramach do płatności RŚK TUZ 5.5 i ONW zadeklarowano 0,69 ha. W oparciu o wyniki kontroli terenowej pow. uprawnioną ustalono w ramach tej działki rolnej na 0,00 ha. Na wykluczonym obszarze stwierdzono grubą warstwę roślin (przerośniętych, zdrewniałych, przesuszonych traw i chwastów) przygniecionych do ziemi oraz swobodnie rosnące wysuszone" chwasty i pozostałości samosiejek krzewów i drzew. Ponieważ działka nie miała pow. większej niż 1 ha nie wymagano od strony pozostawiania powierzchni niekoszonej.

Organ odwoławczy potwierdził, że tereny, które organ pierwszej instancji uznał za nieuprawnione do płatności ONW różniły się od obszarów uznanych za uprawnione do płatności i sąsiednich działek użytkowanych rolniczo. Wyjaśnił, że różnice te polegają na obecności terenu o odmiennej charakterystyce roślinnej od terenu uznanego za uprawniony do płatności. Różnice te są widoczne na zdjęciach z kontroli terenowej z 2022 r. (działki ewid. nr [...]) i na zdjęciach lotniczych i satelitarnych z 2022 r. (działka ewid. nr [...]). Te różnice wskazują na zaniedbanie rolnicze omówionych wyżej działek rolnych strony lub ich części, brak użytkowania zakwestionowanego terenu w sposób zadeklarowany we wniosku, w sposób wymagany przepisami dot. wnioskowanych płatności i w sposób uprawniający do tych płatności. Według organu drugiej instancji ustalenia oparte o ww. materiał dowodowy nie dają podstaw do innych wniosków.

Z materiałów tych wynika bowiem, że w rejonach zakwestionowanych widać liczne zachwaszczenia, niekoszone trawy, pozostałości samosiejek oraz przygniecioną do ziemi wysuszoną roślinność polną znacznej wysokości.

Organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar zatwierdzony, tj. spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo przyjęto, że obszary niewykoszone, zaniedbane, zachwaszczone nie są terenem użytkowanym rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Taka ocena wynika z tego, że na obszarze z taką roślinnością działalność rolnicza (np. utrzymywanie użytku zielonego) nie jest możliwa do normalnego prowadzenia. Nie są to grunty orne, użytki zielone lub inny rodzaj roślin uprawnionych do płatności.

Zdaniem organu odwoławczego zakwestionowane tereny nie były utrzymywane w odpowiedniej kulturze rolnej przez istotną dla płatności część 2022 r. Z uwagi na stan zakwestionowanych działek rolnych stwierdzony w wyniku kontroli terenowej i na zdjęciach lotniczych niemożliwe było przyjęcie, że części te znajdowały się w odpowiednim (uprawniającym do płatności) stanie przez cały 2022 r. na obszarze zadeklarowanym. Z tego powodu nie były to tereny kwalifikujące się do wnioskowanych płatności. Na zakwestionowanych częściach zabrakło zabiegów nakierowanych na faktyczne i trwałe usunięcie zachwaszczeń (koszeń) i innej roślinności niepożądanej (np. samosiejek krzewów). Przygnieciona do ziemi roślinność zalegająca na znacznej części obszaru działki ewid. nr [...] wskazuje na to, że wzmiankowany przez stronę zabieg mulczowania i wałowania (skutkujący właśnie m.in. położeniem i wgnieceniem roślinności w ziemię) mógł mieć miejsce dopiero między zawiadomieniem o kontroli a jej wykonaniem, tj. w listopadzie 2022 r. Stan ww. obszaru wymagał innych zabiegów agrotechnicznych (koszeń przede wszystkim), które powinny być wykonane od połowy czerwca 2022 r. do końca września 2022 r. a wykonane nie zostały

Naruszone przez stronę przepisy to przede wszystkim § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW z 2015 r. oraz § 2 krajowego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich z 2015 r., które dotyczą zadeklarowania do płatności obszaru nieużytkowanego rolniczo. Naruszenia polegały na zadeklarowaniu do płatności terenu, na którym nie prowadzono działalności rolniczej, terenu nie będącego kwalifikującym się hektarem, terenu nie objętego maksymalnym kwalifikującym się obszarem i terenu nie objętego przez zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności.

Na ostateczną wysokość płatności wpłynęła wielkość łącznej powierzchni uprawnionej do płatności i różnica między łączną powierzchnią zgłoszoną do płatności i łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do tych płatności. Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności ONW zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 1,5-krotności różnicy między pow. zadeklarowaną i zatwierdzoną. Ten szacunek doprowadził do odmowy płatności ONW oraz nałożenia sankcji 3-letnich.

Niemożliwe okazało się uznanie wykrytych w sprawie nieprawidłowości za usprawiedliwione. Wynika to z tego, że podczas składania wniosku o płatności skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania tych płatności. Ponadto do ARiMR nie zostały zgłoszone jakiekolwiek błędy w złożonym wniosku, przed rozstrzygnięciem sprawy te wniosku. Nie stwierdzono, aby organ pierwszej instancji wyjaśnił tę sprawę niedokładnie, błędnie lub niezgodnie z przepisami. Do dnia wydania decyzji do organu odwoławczego nie trafiły żadne informacje, które pozwoliłyby inaczej rozstrzygnąć sprawę. Dotyczy to zwłaszcza wycofania się z deklarowania terenów z nieprawidłowościami, zanim te nieprawidłowość wykryte.

Nie ustalono, aby nieprawidłowości wykryte w tej sprawie:

1. - były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej,
2. - zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu,
3. - nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR,
4. - były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę,
5. - zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez naszych pracowników,
6. - są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte.

Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał twierdzenia odwołania, że zakwestionowany teren był w 2022 r. użytkowany rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Podstawą ustalenia powierzchni uprawnionej stanowiły wyniki kontroli terenowej i w mniejszym zakresie zdjęcia lotnicze czy satelitarne. W ramach kontroli wykonano kilkaset zdjęć kontrolowanego terenu oraz szkice pokazujące miejsca i kierunki wykonanych zdjęć. Organy rozpatrujące sprawę strony nie stwierdziły sprzeczności, nielogiczności, manipulacji czy zafałszować tak odnośnie do wyników ww. kontroli, jak i ww. ocenie jej prawidłowości.

Za pow. uprawnioną uznawano w przypadku analizowanych płatności obszary wykoszone i z zebraną biomasą (oraz prawidłowo niewykoszone zgodnie wymogami płatności RŚK). Za nieuprawnioną uznano pow. bez takich zabiegów oraz te zmulczowane wałem. Z płatności wykluczono pow. ze znacznym zachwaszczeniem, z obszarami niewykoszonymi (niezgodnie z wymogami płatności RŚK), ze starymi zdrewniałymi trawami, z samosiejkami drzew i krzewów. Dotyczyło to także obszarów, na których stwierdzono wykonanie (tuż po zawiadomieniu o kontroli terenowej i wykonaniem tej kontroli) wałowania i mulczowania, które doprowadziło do przygniecenia znacznej części roślinności do ziemi, ale bez jej skoszenia. W przypadku wariantów RŚK realizowanych przez stronę mulczowanie jest zasadniczo wykluczone, a koszenie powinno być wykonane miedzy czerwcem a końcem września, a nie dopiero np. w listopadzie.

Zakwestionowano również część obszarów, które na działkach rolnych o pow. ponad 1 ha, powinny zgodnie z wymogami realizowanych przez stronę wariantów RŚK pozostać niewykoszone. Stało się tak z powodu stanu zakwestionowanych fragmentów gruntu - ich wygląd i stwierdzona na nich roślinność wskazywały na to, że nie były koszone ponad 2-lata (tymczasem co roku inny obszar powinien pozostawać niewykoszony zgodnie z wymogami płatności RŚK). Przywoływany w toku sprawy wykluczony z płatności zagajnik wierzby nie mógł się kwalifikować do wsparcia, ponieważ nie miał cech zagajnika o krótkiej rotacji - miał ponad 8 lat.

Za niezasadne uznano zarzuty dot. nieprawidłowego procedowania organów ARiMR w sprawie strony. Powodem takiej oceny jest przyznawanie ww. płatności tylko na wniosek (art. 21 ustawy o płatnościach) oraz ograniczenia praw strony w postępowania dot. takich płatności (art. 3 ustawy o płatnościach).

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie było prowadzone bezstronnie - nie utrudniano skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu lub dostępu do akt sprawy. Stan ww. działek był ustalany w oparciu o wyczerpującą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący nie przedłożył dowodów mogących podważyć wyniki ww. kontroli. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera dokładny opis i ocenę stanu faktycznego i prawnego będącego przesłanką jej wydania. Wprost wskazuje na czym polegały nieprawidłowości (zmniejszenie powierzchni faktycznie użytkowanej zgodnie z wymogami ww. płatności) i jakie były tego konsekwencje (zmniejszenie płatności). W toku sprawy skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co potwierdza pełnomocnik skarżącego w treści odwołania.

Za nietrafne organ uznała zarzuty naruszenia art. art. 5 i 6 ustawy o płatnościach z 2015 r. i art. 31 ust. 2 rozporządzenia wspólnotowego nr 1305/2013. Art. 5 i 6 ww. ustawy nie dotyczą bowiem warunków dot. przyznania płatności bezpośrednich a właściwości organów ws. płatności. Warunki takie zawarto głównie w art. 7 i 8ww. ustawy, ale skarżący ich nie dopełnił zwłaszcza tych dot. faktycznego użytkowania rolnego powierzchni zakwestionowanych. Na obszarach zakwestionowanych stwierdzono brak kontynuacji zobowiązania związane z wsparciem tego rodzaju z uwagi na brak prawidłowego i zgodnego z wymogami użytkowania (także tych wynikających z przepisów dot. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych) rolniczego tych obszarów.

Jeśli chodzi o zarzut błędnego podania w zaskarżonej decyzji danych dotyczących powierzchni, to na str. 3 decyzji organu pierwszej instancji określono konsekwencje różnicy w zakresie 0,01 ha w odniesieniu do poprzednich rozstrzygnięć tego organu.

Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego dowodu z opinii biegłego, organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji powołał istnienie dowodu w postaci "Ekspertyzy w zakresie weryfikacji ustaleń kontroli przeprowadzonej przez ARiMR w listopadzie 2022 r. na działce rolnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T. w zakresie stwierdzonego ponad dwuletniego nieużytkowania" z dnia 19.05.2023 r. autorstwa M. J. i uzasadnił dlaczego przedmiotowa ekspertyza nie stanowiła dowodu, który obala ustalenia zawarte w pozostałym materiale dowodowym w sprawie, w tym w szczególności wyników kontroli w terenie z 2022 r. Ww. opinia dotyczy sposobu użytkowania działki ewid. nr [...], położonej w woj. Śląskim. Dokument obejmuje część opisową, szkic dot. upraw i 8 fotografii tej działki. Na szkicu wskazano obszary deklarowane w wariantach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zaznaczając obszary, które miały pozostać niekoszone mniej więcej zbieżnie z wnioskiem strony za 2022 r. Ponieważ ww. opinia została sporządzona w maju 2023 r. zdjęcia będące jej częścią nie dają pełnego obrazu stanu działki ewid. nr [...] w 2022 r. Nie pozwala na to także ich ilość, która jest wielokrotnie mniejsza od ilości zdjęć wykonanych podczas ww. kontroli terenowej (wtedy wykonano ponad 200 zdjęć).

Dodatkowo w tej opinii brakuje wskazania miejsc i kierunków wykonania tych zdjęć, co utrudnia jednoznaczne ustalenie jakich rejonów ww. działki te zdjęcia dotyczą. Na części zdjęć z tej opinii widoczna jest wysoka niekoszona roślinność, ale przez niedoskonały sposób opisania tych zdjęć trudno się zorientować, czy przedstawiają one obszary, które miały pozostawać niekoszone w 2022 r. lub w 2023 r. Ww. opinia stwierdza, że działek rolnych strony na działki ewid. nr [...] nie dotyczył brak użytkowania wynoszący ponad 2 lata. Z kolei organy ARiMR stwierdziły, że problemy z prawidłowym użytkowaniem dotyczyły roku 2022 r. Organy ARiMR rozpatrzyły w toku sprawy także opinię dostarczoną przez stronę. Nie zmieniło to jednak sytuacji strony z uwagi na ciężar innych dowodów dostępnych tym organom, w tym zwłaszcza wyników kontroli terenowej.

Organy administracji nie zignorowały także definicji trwałego użytku zielonego z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 i z załącznika II w cz. II do rozporządzenia wspólnotowego nr 1200/2009 oraz z wyroku TSUE z 2.10.2024 r. (spr. C-47/13). Tereny zakwestionowane w sprawie strony nie mogły być uznane za będące TUZ- em grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Wynikało to ze stanu tych terenów - zachwaszczenia, braku koszeń, zbyt późnego zwałowania i zmulczowania, które i tak zasadniczo było niedopuszczalne z uwagi na wymogi wariantów płatności rolnośrodowiskowych. Krzewy i drzewa w skupiskach o szerokości ponad 2 metry nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności.

Jeżeli nie są to rośliny pojedyncze, to nie można ich uznać za rośliny nadające się do wypasu czy za dopuszczalny fragment TUZ z roślinami typowo łąkowymi czy pastwiskowymi. Nieodpowiedni stan zakwestionowanych fragmentów działek strony także odnośnie do tej kwestii udokumentowano na zdjęciach z kontroli terenowej. Strona nie utrzymywała ww. części gruntu w stanie i w czasie wymaganym warunkami płatności, o jakie wystąpiła.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1. - błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie badania obszaru MKO oraz dokonanych wykluczeń powierzchni, jak i nie pozostawienia powierzchni nieskoszonych;
2. - naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym błędnej oceny dowodu z opinii prywatnej biegłego M. J. - biegłego sądowego wpisanego na listę biegłych sądowych prowadzoną przez Sąd Okręgowy w Poznaniu - na okoliczność ustalenia stanu faktycznego łąki, jej użytkowania oraz istnienia podstaw do wyłączenia z MKO jako nieużytku lub niespełniającej wymogów TUZ oraz okoliczności wskazanych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli złożonych w dniu 13 lutego 2023r. do protokołu kontroli na miejscu z dnia 16 listopada 2022r.- błędną odmowę uwzględnienia wniosków opinii;
3. - naruszenie § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędne zastosowanie i ustalenie nieprawidłowości oraz wykluczenia powierzchni mimo braku podstaw;
4. - naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – definiującego pojęcie TUZ;
5. - naruszenie art. 64 ust. 2 pkt. c oraz d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy (UE) nr 1306/2013 poprzez niezastosowanie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd nie dopatrzył się także - ani naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy - ani naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie stanowisko skarżącego zasadza się na twierdzeniach, że orzekające organy nie rozpatrzyły w sposób należyty sprawy, nie dokonały właściwej oceny całego materiału dowodowego, w tym w szczególności dowodu z opinii prywatnej biegłego – M. J. - biegłego sądowego wpisanego na listę biegłych sądowych, prowadzoną przez Sąd Okręgowy w Poznaniu - na okoliczność ustalenia stanu faktycznego łąki, jej użytkowania oraz istnienia podstaw do wyłączenia z MKO jako nieużytku lub niespełniającej wymogów TUZ oraz okoliczności wskazanych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, złożonych w dniu 13 lutego 2023 r. a dotyczących ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2022 r., błędną odmowę uwzględnienia wniosków opinii, które to, w jego ocenie przedstawiają, część działki wykluczonej z płatności, jako pozostającej w stanie spełniającym wymogi terenu utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej, a więc nadającym się do wypasu lub uprawy w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. z 2023 r., poz. 477 ze zm.).

W ocenie Sądu argumentacja skarżącego nie jest jednak zasadna.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy:

1. - ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, zwanej dalej ustawą PROW),
2. - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi łub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem ONW z 2015 r.),

Poza tym istotne są, jak wskazał organ, również przepisy unijne zawarte m.in. w:

1. - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem o warunkach płatności z 2015 r.),
2. - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013),
3. - rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1307/2013),
4. - rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014),
5. - rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 809/2014),
6. - rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 807/2014),
7. - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem o elementach krajobrazu z 2015 r.),
8. - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r., poz. 338 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem o zagęszczeniu drzew z 2015 r.), oraz
9. - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).

W tym względzie nie można, w ocenie Sądu, zarzucić organom ARiMR niewłaściwego działania poprzez błędne ustalenie, które z tych przepisów i z jakiego mementu czasowego, mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro bowiem skarżący starał się – wnioskiem, który wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie w dniu 31 maja 2022 r. – o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, typ specyficzny strefa I na rok 2022, to przepisy obowiązujące dla realizacji tej płatności, a więc płatności na 2022 r., powinny mieć istotnie zastosowanie w sprawie. Prawidłowo zatem organy ponownie orzekające w sprawie ustaliły właściwe, wskazane przez nie, regulacje prawne, obowiązujące w tym względzie i mające w związku z tym zastosowanie w sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się tak naprawdę do kwestii legalności odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych na 2022 r. oraz nałożenia sankcji (kary administracyjnej) w wysokości 3039,63 zł. Organ rozpoznający sprawę uznał, że w odniesieniu do wnioskodawcy zaistniały nieprawidłowości skutkujące zarówno odmową płatności, jak i nałożeniem kary. Skarżący twierdził natomiast, że organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, bowiem na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2022 nie występowały żadne nieprawidłowości, to jest były stosowane właściwe zabiegi agrotechniczne.

Oceniając z perspektywy wyżej wskazanych regulacji działania Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako organu odwoławczego, uznać należało, zdaniem Sądu, za prawidłowe.

Po pierwsze, bezsprzecznie skarżący był podmiotem uprawnionym do przedmiotowych płatności. Nie spełnił jednak warunku posiadania gruntu uprawnionego do płatności poprzez jego odpowiednie, wymagane regulacjami użytkowanie – tj. utrzymywanie określonych gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Zgodnie z § 2 ust. 1-3 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW z 2015 r., płatności ONW są przyznawane rolnikowi, którego gospodarstwo jest położone na terytorium Polski gdy:

1. - łączna powierzchnia użytków rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi przynajmniej 1 ha (§ 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia ONW z 2015 r.) i
2. - gdy rolnik posiada obszary zadeklarowane do płatności przynajmniej w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (§ 2 ust. 1 pkt 2) i
3. - do działek rolnych, tj. obszarów z jedną grupą upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, położonych na obszarach ONW (§ 2 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 2 ust. 2 pkt 2) i
4. - do obszaru nie większego niż 75 ha (§ 2 ust.
5. 3) i
6. - do obszaru nie większego niż tzw. maksymalny kwalifikowany obszar (§ 3 ust. 2).

Po drugie – skarżący jest niewątpliwie rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1307/2013, którym jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa takich osób (bez względu na status prawny), której gospodarstwo rolne położone jest na terenie Unii Europejskiej. Według art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013, gospodarstwo rolne zaś to wszystkie jednostki (tj. np. grunty) wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego UE.

Powyższe regulacje zostały więc przez orzekające organy właściwie odczytane i zastosowane.

Zasadnie przy tym podkreślił organ odwoławczy, że posiadanie uprawniające do płatności za dany grunt (działkę rolną) powinno - zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 października 2010 r. (sprawa C-61/09) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r, (sygn. akt II GSK 1287/10), wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 88/11) - polegać na:

1. - faktycznym (rzeczywistym), władztwie nad tym gruntem,
2. - władztwie mającym postać efektywnego i trwałego (nie sporadycznego) użytkowania rolniczego tego gruntu (tak aby możliwe było uznanie tego gruntu za część gospodarstwa rolnego),
3. - użytkowania polegającego przynajmniej na utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym realizowanym w odniesieniu do danego gruntu (może mu towarzyszyć inny - np. rekreacyjny),
4. - prowadzaniu na tym gruncie działalności rolniczej w imieniu i na rachunek osoby (podmiotu)deklarującego te grunty do płatności.

Trafnie też organ podkreślił, odwołując się do stanowiska NSA, wypowiedzianego w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, że instytucja płatności obszarowych (ale dotyczy to generalnie płatności związanych z powierzchnią gruntu) jest skierowana do użytkowników, którzy nie utracili posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności na korzyść innego podmiotu. W przypadku gruntów będących własnością Skarbu Państwa (np. pozostających w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa) lub będących własnością państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej starający się o płatności do takich gruntów musi oprócz ich rzeczywistego użytkowania rolniczego dysponować tytułem prawnym (np. umową) dającym prawo do takiego użytkowania. W przypadku, gdy więcej niż jeden wnioskodawca wystąpi o przyznanie płatności za ten sam grunt w tym samym roku (lub gdy organy ARiMR zostaną poinformowane o bezumownym korzystaniu z gruntu deklarowanego we wniosku), przyznanie płatności będzie uzależnione od jednoczesnego posiadania tytułu prawnego do użytkowania tego gruntu i jego faktycznego użytkowania rolniczego.

Trafnie stwierdził również organ, że wskazane wyżej płatności, jak z kolei podkreślił to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., w sprawie C-216/19, przysługują do obszarów, na których rzeczywiście jest prowadzona działalność rolnicza - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt c rozporządzenia 1307/2013, działalność taka to produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych (w tym zbiory, dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich) lub utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub upraw. Za takie zaś grunty - pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy – uznaje się, zgodnie z § 2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r., te grunty na których został przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (w przypadku gruntów ugorowanych uznanych za proekologiczne).

Natomiast w przypadku gruntów zadeklarowanych do płatności rolno – środowiskowo – klimatycznych lub ekologicznych - do dnia 31 października – w terminach dotyczących realizowanych wariantów tych płatności. Stosownie do treści art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 powierzchnia uprawniona do płatności powinna być użytkiem rolnym, przez który rozumie się obszar zajmowany przez grunty zielone i pastwiska trwałe albo uprawy trwałe (np. szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji).

Według art. 32 ust. 2 i następnych. rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 kwalifikujący się hektar to:

1. - wszelkie użytki rolne wykorzystywane przynajmniej w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej,
2. - obszary nie będące użytkami rolnymi ze względu na objęcie ochroną na mocy dyrektywy w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dyrektywy wodnej, dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa lub ze względu na zalesienie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 bądź PROW 2014-2020.

Art. 32 ust. 4 ww. rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 wskazuje, że obszary uznane za kwalifikujące się hektary muszą takimi pozostawać przez cały rok kalendarzowy - wyjątki dot. jedynie zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych lub tzw. siły wyższej.

Maksymalny kwalifikowalny obszar (inne określenia: powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza [PEG]) to określony dla każdej działki ewidencyjnej (ta jest określana jako tzw. działka referencyjna lub działka odniesienia) obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary (siedliska przyrodnicze lub lęgowe) na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych, zalesionych w ramach PROW 2007-2013 (schemat I - Zalesianie gruntów rolnych) oraz PROW 2014-2020.

Wyliczeń takich powierzchni, jak wyjaśnił obszernie i jasno organ odwoławczy, dokonują pracownicy ARiMR w oparciu o wyniki kontroli terenowych, analizę zdjęć lotniczych oraz dane z ewidencji gruntów i budynków i wniosków o płatności. Działki ewidencyjne (ich granice, kształt i powierzchnie) służą przede wszystkim precyzyjnemu określaniu położenia działek rolnych rozumianych jako zwarte obszary, na których prowadzona jest uprawa jednej grupy roślin o powierzchni minimum 10 arów.

Wyniki pomiarów maksymalnego kwalifikowanego obszaru zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). System ten jest oparty o państwowe dane kartograficzne (pozyskiwane przez ARiMR od starostów i za pośrednictwem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii), a zwłaszcza zdjęcia lotnicze i satelitarne z naniesionymi granicami i oznaczeniami działek ewidencyjnych o odpowiedniej jakości - por. art. 70 i nast. rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013 oraz art. 5 i nast. rozporządzenia 640/2014 i art. 9a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 699 z późn. zm.).

LPIS ma na celu:

1. - jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia (w oparciu o jej położenie w granicach konkretnych działek ewid.),
2. - kontrolę prawidłowości powierzchni zadeklarowanej do wsparcia (łącznie ze szczegółową oceną uprawnienia do dopłat w odniesieniu do wymogów danego schematu pomocowego),

« sprawdzanie, czy dany teren został zadeklarowany do danego rodzaju wsparcia tylko jeden raz za okres, którego dotyczy takie wsparcie (i tylko przez jeden podmiot starający się o to wsparcie).

Zdjęcia służące do wyliczania powierzchni uprawnionej do płatności mają natomiast formę ortofotomap, tj. są tak przetworzone metrycznie i geometrycznie, aby możliwe było dokonywanie na tych zdjęciach dokładnych pomiarów odległości i powierzchni (np. pól uprawnych), bez obaw o zafałszowania takich pomiarów wynikające np. z pokrycia gruntu czy też nachylenia mierzonego terenu. Ortofotomapy dostępne w systemach informatycznych ARiMR muszą spełniać wymogi (dot. wykonania i przechowywania) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., póz. 2101 z późn. zm.) i są częścią tzw. państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (stanowiąc własność Skarbu Państwa), gromadzonego w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i zarządzanego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Z uwagi na ww. cechy ortofotomapy stanowią podstawowy materiał służący do wykonywania pomiarów i oceny powierzchni kwalifikującej się do płatności związanych z powierzchnią gruntu, w ramach poszczególnych działek ewid. zadeklarowanych w ramach każdego z wniosków o takie płatności.

Cechy te sprawiają również, że pomiary oparte o ortofotomapy nie wymagają potwierdzenia wynikami kontroli terenowej (niemożliwej do wykonania w przypadku każdej sprawy) a do zakwestionowania takich ustaleń niezbędne jest konkretne wskazanie nieprawidłowości związanych z takimi pomiarami (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1229/15), wyrok TSUE z dnia 10 kwietnia 2014 r. (spr. C-485/12), wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 1067/19).

Wskazał zatem organ odwoławczy materiał źródłowy.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji. Stwierdził zatem, że tereny, które organ pierwszej instancji uznał za nieuprawnione do płatności ONW różniły się od obszarów uznanych za uprawnione do płatności i sąsiednich działek użytkowanych rolniczo. Wyjaśnił przekonująco, że różnice te polegają na obecności terenu o odmiennej charakterystyce roślinnej od terenu uznanego za uprawniony do płatności. Różnice te są widoczne na zdjęciach z kontroli terenowej z 2022 r. (działka ewid. nr [...]) i na zdjęciach lotniczych i satelitarnych z 2022 r. (działka ewid. Nr [...]).

Te różnice wskazują na zaniedbanie rolnicze omówionych wyżej działek rolnych strony lub ich części, brak użytkowania zakwestionowanego terenu w sposób zadeklarowany we wniosku, w sposób wymagany przepisami dot. wnioskowanych płatności i w sposób uprawniający do tych płatności. Zgodzić się należało z oceną organów, że ustalenia oparte o ww. materiał dowodowy nie dawały podstaw do innych wniosków niż te, które zostały przez nie wyciągnięte. Z materiałów tych wynika bowiem, że w rejonach zakwestionowanych widać liczne zachwaszczenia, niekoszone trawy, pozostałości samosiejek oraz przygniecioną do ziemi wysuszoną roślinność polną znacznej wysokości.

Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar zatwierdzony, tj. spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo też przyjęto, że obszary niewykoszone, zaniedbane, zachwaszczone - nie są terenem użytkowanym rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Taka ocena wynika z tego, że na obszarze z taką roślinnością działalność rolnicza (np. utrzymywanie użytku zielonego) nie jest możliwa do normalnego prowadzenia. Nie są to grunty orne, użytki zielone lub inny rodzaj roślin uprawnionych do płatności.

Sąd podziela zatem prawidłowość oceny organu odwoławczego w tym zakresie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że zakwestionowane tereny nie były utrzymywane w odpowiedniej kulturze rolnej przez istotną dla płatności część 2022 r. Z uwagi bowiem na stan zakwestionowanych działek rolnych stwierdzony przede wszystkim - w wyniku kontroli terenowej - ale także i na zdjęciach lotniczych, niemożliwe było rzeczywiście przyjęcie, wbrew twierdzeniom skarżącego, że części gruntu przedmiotowych działek znajdowały się w odpowiednim (uprawniającym do płatności) stanie przez cały 2022 r. na obszarze zadeklarowanym. Z tego powodu nie były to tereny kwalifikujące się do wnioskowanych płatności. Na zakwestionowanych częściach zabrakło zabiegów nakierowanych na faktyczne i trwałe usunięcie zachwaszczeń (koszeń) i innej roślinności niepożądanej (np. samosiejek krzewów). Przygnieciona do ziemi roślinność zalegająca na znacznej części obszaru działki ewid. nr [...] wskazuje na to, że wzmiankowany przez stronę zabieg mulczowania i wałowania (skutkujący właśnie m.in. położeniem i wgnieceniem roślinności w ziemię) mógł mieć miejsce dopiero między zawiadomieniem o kontroli, a jej wykonaniem, tj. w listopadzie 2022 r. Stan ww. obszaru wymagał innych zabiegów agrotechnicznych (koszeń przede wszystkim), które powinny być wykonane - od połowy czerwca 2022 r. do końca września 2022 r. - a wykonane nie zostały.

Zgodzić się wobec tego należało z kwalifikacją naruszeń przepisów przez skarżącego, dokonaną przez orzekające organy, a mianowicie, jak podniósł to zasadnie organ odwoławczy, naruszone zostały przede wszystkim przepisy § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW z 2015 r. a także § 2 krajowego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich z 2015 r., które dotyczą zadeklarowania do płatności obszaru nieużytkowanego rolniczo. Trafnie rzecz ujął więc organ odwoławczy, że naruszenia te polegały na zadeklarowaniu do płatności terenu, na którym nie prowadzono działalności rolniczej, terenu nie będącego kwalifikującym się hektarem, terenu nie objętego maksymalnym kwalifikującym się obszarem i terenu nie objętego przez zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności.

Przekonująca jest też argumentacja organu, że na ostateczną wysokość płatności wpłynęła wielkość łącznej powierzchni uprawnionej do płatności i różnica między łączną powierzchnią zgłoszoną do płatności i łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do tych płatności. Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności ONW zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 1,5-krotności różnicy między pow. zadeklarowaną i zatwierdzoną. Ten szacunek doprowadził do odmowy płatności ONW oraz nałożenia sankcji 3-letnich.

Niemożliwe okazało się uznanie wykrytych w sprawie nieprawidłowości za usprawiedliwione. Wynika to z tego, że podczas składania wniosku o płatności skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania tych płatności. Ponadto do ARiMR nie zostały zgłoszone jakiekolwiek błędy w złożonym wniosku, przed rozstrzygnięciem sprawy te wniosku. Nie stwierdzono, aby organ pierwszej instancji wyjaśnił tę sprawę niedokładnie, błędnie lub niezgodnie z przepisami. Do dnia wydania decyzji do organu odwoławczego nie trafiły żadne informacje, które pozwoliłyby inaczej rozstrzygnąć sprawę. Dotyczy to zwłaszcza wycofania się z deklarowania terenów z nieprawidłowościami, zanim te nieprawidłowość wykryte.

Nie ustalono, aby nieprawidłowości wykryte w tej sprawie:

1. - były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej,
2. - zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu,
3. - nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR,
4. - były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę,
5. - zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez naszych pracowników,
6. - są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte.

Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego wobec twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, iż zakwestionowany teren był w 2022 r. użytkowany rolniczo w sposób uprawniający do płatności, nie zasługiwały na uwzględnienie. Podstawą ustalenia powierzchni uprawnionej stanowiły bowiem przede wszystkim wyniki kontroli terenowej a w mniejszym zakresie zdjęcia lotnicze czy satelitarne. To w ramach kontroli wykonano kilkaset zdjęć kontrolowanego terenu oraz szkice pokazujące miejsca i kierunki wykonanych zdjęć. Organy rozpatrujące sprawę strony nie stwierdziły sprzeczności, nielogiczności, manipulacji czy zafałszować tak odnośnie do wyników ww. kontroli, jak i ww. ocenie jej prawidłowości.

Za powierzchnię uprawnioną uznawano w przypadku analizowanych płatności obszary wykoszone i z zebraną biomasą (oraz prawidłowo niewykoszone zgodnie wymogami płatności RŚK). Za nieuprawnioną natomiast uznano powierzchnię bez takich zabiegów oraz te zmulczowane wałem. Z płatności wykluczono powierzchnię ze znacznym zachwaszczeniem, z obszarami niewykoszonymi (niezgodnie z wymogami płatności RŚK), ze starymi zdrewniałymi trawami, z samosiejkami drzew i krzewów. Dotyczyło to także obszarów, na których stwierdzono wykonanie (tuż po zawiadomieniu o kontroli terenowej i wykonaniem tej kontroli) wałowania i mulczowania, które doprowadziło do przygniecenia znacznej części roślinności do ziemi, ale bez jej skoszenia. W przypadku wariantów RŚK realizowanych przez stronę mulczowanie jest zasadniczo wykluczone, a koszenie powinno być wykonane między czerwcem a końcem września, a nie np. w listopadzie.

Organy jasno wyjaśniły, że zakwestionowano również część obszarów, które na działkach rolnych o pow. ponad 1 ha, powinny zgodnie z wymogami realizowanych przez stronę wariantów RŚK pozostać niewykoszone. Stało się tak z powodu stanu zakwestionowanych fragmentów gruntu - ich wygląd i stwierdzona na nich roślinność wskazywały na to, że nie były koszone ponad 2-lata (tymczasem co roku inny obszar powinien pozostawać niewykoszony zgodnie z wymogami płatności RŚK). Przywoływany w toku sprawy wykluczony z płatności zagajnik wierzby nie mógł się kwalifikować do wsparcia, ponieważ nie miał cech zagajnika o krótkiej rotacji - miał bowiem ponad 8 lat.

Nie mogły być też uznane za zasadne podniesione zarzuty nieprawidłowego procedowania organów ARiMR. Powodem takiej oceny jest przyznawanie przedmiotowych płatności tylko na wniosek (art. 21 ustawy o płatnościach) oraz ograniczenia praw strony w postępowania dot. takich płatności (art. 3 ustawy o płatnościach).

Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone bezstronnie - nie utrudniano skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu lub dostępu do akt sprawy. Stan ww. działek był ustalany w oparciu o wyczerpującą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący nie przedłożył natomiast dowodów mogących podważyć wyniki ww. kontroli. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera dokładny opis i ocenę stanu faktycznego i prawnego będącego przesłanką jej wydania. Wprost wskazuje na czym polegały nieprawidłowości (zmniejszenie powierzchni faktycznie użytkowanej zgodnie z wymogami ww. płatności) i jakie były tego konsekwencje (zmniejszenie płatności). W toku sprawy skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co potwierdza pełnomocnik skarżącego w treści odwołania.

Prawidłowo też organ odwoławczy uznał za nietrafne zarzuty naruszenia art. art. 5 i 6 ustawy o płatnościach z 2015 r. i art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013.

Art. 5 i 6 ww. ustawy nie dotyczą bowiem warunków dotyczących przyznania płatności bezpośrednich a właściwości organów w sprawie płatności. Warunki takie zawarto głównie w art. 7 i 8 ww. ustawy, ale skarżący ich nie dopełnił zwłaszcza tych dotyczących faktycznego użytkowania rolnego powierzchni zakwestionowanych. Na obszarach zakwestionowanych stwierdzono brak kontynuacji zobowiązania związane z wsparciem tego rodzaju z uwagi na brak prawidłowego i zgodnego z wymogami użytkowania (także tych wynikających z przepisów dot. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych) rolniczego tych obszarów.

Jeśli chodzi o zarzut błędnego podania w zaskarżonej decyzji danych dotyczących powierzchni, to na str. 3 decyzji organu pierwszej instancji określono konsekwencje różnicy w zakresie 0,01 ha w odniesieniu do poprzednich rozstrzygnięć tego organu.

Organ odwoławczy odniósł się także do dowodu z opinii prywatnej biegłego. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustosunkował się do tego dowodu - "Ekspertyzy w zakresie weryfikacji ustaleń kontroli przeprowadzonej przez ARiMR w listopadzie 2022 r. na działce rolnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T. w zakresie stwierdzonego ponad dwuletniego nieużytkowania" z dnia 19.05.2023 r. autorstwa M. J. i uzasadnił dlaczego przedmiotowa ekspertyza nie stanowiła dowodu, który obala ustalenia zawarte w pozostałym materiale dowodowym w sprawie, w tym w szczególności wyników kontroli w terenie z 2022 r. Podniósł, że ww. opinia dotyczy sposobu użytkowania działki ewid. nr [...], położonej w woj. śląskim. Dokument obejmuje część opisową, szkic dotyczący upraw i 8 fotografii tej działki. Na szkicu wskazano obszary deklarowane w wariantach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zaznaczając obszary, które miały pozostać niekoszone mniej więcej zbieżnie z wnioskiem strony za 2022 r. Ponieważ ww. opinia została sporządzona w maju 2023 r. zdjęcia będące jej częścią nie dają pełnego obrazu stanu działki ewid. nr [...] w 2022 r. Nie pozwala na to także ich ilość, która jest wielokrotnie mniejsza od ilości zdjęć wykonanych podczas ww. kontroli terenowej (wtedy wykonano ponad 200 zdjęć).

Dodatkowo w tej opinii brakuje wskazania miejsc i kierunków wykonania tych zdjęć, co utrudnia jednoznaczne ustalenie jakich rejonów ww. działki te zdjęcia dotyczą. Na części zdjęć z tej opinii widoczna jest wysoka niekoszona roślinność, ale przez niedoskonały sposób opisania tych zdjęć trudno się zorientować, czy przedstawiają one obszary, które miały pozostawać niekoszone w 2022 r. lub w 2023 r. Ww. opinia stwierdza, że działek rolnych strony na działce ewid. nr [...] nie dotyczył brak użytkowania wynoszący ponad 2 lata. Z kolei organy ARiMR stwierdziły, że problemy z prawidłowym użytkowaniem dotyczyły roku 2022 r.

W obliczu powyższego, podzielić należało stanowisko organów co do trafności tego zarzutu. Organy ARiMR słusznie uznały jego niezasadność i zignorowały w toku sprawy wskazaną opinię dostarczoną przez stronę. Nie budzi wątpliwości prawidłowość oceny orzekających organów w tym względzie, że inne dowody dostępne organom, w tym zwłaszcza wyniki kontroli terenowej, nie dawały podstaw do zmiany zajętego przez nie stanowiska. Przekonująca jest argumentacja organów, że to materiał zdjęciowy wykonany w ramach kontroli przedmiotowego terenu oraz szkice pokazujące miejsca i kierunki wykonanych zdjęć, są doniosłymi w sprawie dowodami w przeciwieństwie do materiału ekspertyzy i zawartych w niej zdjęć, które nie wskazują ani miejsc ani kierunków wykonania tych zdjęć, co wyklucza rzeczywiście możliwość obiektywnej oceny stanu trenu i której działki one dotyczą.

Organy administracji nie zignorowały w toku oceny stanu faktycznego, dowodów jaki dysponowały, pojęcia "trwałego użytku zielonego" z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 i z załącznika II w cz. II do rozporządzenia 1200/2009 oraz z wyroku TSUE z 2.10.2024 r. (spr. C-47/13). Wyjaśniły w sposób przekonujący, że tereny zakwestionowane w sprawie strony nie mogły być uznane za będące TUZ- em grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Wynikało to ze stanu tych terenów - zachwaszczenia, braku koszeń, zbyt późnego zwałowania i zmulczowania, które i tak zasadniczo było niedopuszczalne z uwagi na wymogi wariantów płatności rolnośrodowiskowych. Ww. przepisy wspólnotowe, jak zasadnie podkreśliły organy, pozostawiły krajom członkowskim uregulowanie, czy i na ile drzewa i krzewy mogą być zaliczane do obszaru będącego TUZ.

Regulacja w tym względzie znajduje się w § 2 i 3 rozporządzenia o elementach krajobrazu z 2015 r. i § 1 rozporządzenia o zagęszczeniu drzew z 2015 r., a także § 11 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.).Krzewy i drzewa w skupiskach o szerokości ponad 2 metry nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności. Jeżeli nie są to rośliny pojedyncze, to nie można ich uznać za rośliny nadające się do wypasu czy za dopuszczalny fragment TUZ z roślinami typowo łąkowymi czy pastwiskowymi. Nieodpowiedni stan zakwestionowanych fragmentów działek strony także odnośnie do tej kwestii udokumentowano na zdjęciach z kontroli terenowej. Strona nie utrzymywała ww. części gruntu w stanie i w czasie wymaganym warunkami płatności, o jakie wystąpiła.

W ocenie Sądu zatem kontrolowane decyzje w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniają powody wykluczenia części powierzchni działek ewidencyjnych ze wskazaniem obszarów objętych nieprawidłowościami i na czym one polegają.

Organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, który został uzupełniony, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 212/24, w którym w szczególności zwrócono uwagę na brak w aktach wniosku skarżącego o płatności na 2022 r., ustosunkowując się do zgromadzonych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Wyjaśniły też jak została obliczona sankcja administracyjna w wysokości 3041, 68 zł. Na ostateczną wysokość płatności wpłynęła bowiem wielkość łącznej powierzchni uprawnionej do płatności i różnica między łączną powierzchnią zgłoszoną do płatności i łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do tych płatności. Z uwagi na brzmienie art. 18 i art. 19a rozporządzenia wspólnotowego nr 640/2014, ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności ONW zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 1,5-krotności różnicy między pow. zadeklarowaną i zatwierdzoną.

Ten szacunek doprowadził do odmowy płatności ONW oraz nałożenia sankcji 3-letnich. Sposób natomiast obliczenia sankcji wieloletnich, jak kwota, zostały prawidłowo przedstawione przez organ pierwszej instancji w przedstawionej i zawartej w treści decyzji tabeli (s. 17 i 18 decyzji organu pierwszej instancji). Wskazano obliczenia, których konsekwencją było ustalenie wysokości sankcji wieloletniej (kwota tej sankcji wyniosła 3 041,68 zł)..Wbrew twierdzeniom skarżącego ocena dowodów i wyciągnięte z niej wnioski są prawidłowe. Ocena, poczynione ustalenia, wynikają ze zgromadzonych dowodów, tok rozumowania jest przejrzysty oraz zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny poszczególnych dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń, przekonujących dowodów wskazujących na odmienną sytuację na wykluczonych gruntach. Nie wykazał przedstawiając przekonujące dowody, że wykryte przez Agencję nieprawidłowości były wynikiem zgłoszonej siły wyższej, że zaistniał oczywisty błąd, który mógł być sprostowany z urzędu, że zaistniały okoliczności nieznane skarżącemu – wnioskodawcy i wynikały one z błędu Agencji, nieprawidłowości stwierdzone były niezawinione przez skarżącego, są one nieznaczne, mogły być więc pominięte, czy też, że zostały one zgłoszone organowi przed ich wykryciem przez organy. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, poparte materiałem zdjęciowym (zdjęciami lotniczymi i satelitarnymi) zostały w wystarczający przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art, 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.