Uzasadnienie
III SA/Kr 401/26
Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na Zarządzenie Nr 2594/2025 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 października 2025 r., w sprawie określenia zakresu inwestycji drogowych oraz zasad zawierania umów określających warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych oraz powołania zespołu ds. współpracy z inwestorami inwestycji niedrogowych.
W oparciu o zarzuty szczegółowo wskazane w uzasadnieniu skargi wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części, tj. w zakresie par. 1 – par. 7 i par. 9 – par. 10 (tj. całości zarządzenia za wyjątkiem par. 8), względnie o stwierdzenie niezgodności z prawem.
Zarządzeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 2 i 3 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej jako "Konstytucja"), tj. zarzucono zaskarżonemu Zarządzeniu naruszenie zasady legalności oraz zakazu domniemania kompetencji organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta jako organu jednostki samorządu terytorialnego aktu bez odpowiedniej normy kompetencyjnej, tj. wydanie Zarządzenia, które wprowadza regulacje wykraczające poza uprawnienia Prezydenta Miasta wynikające z ustaw;
2) art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1-3 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez nadużycie kompetencji i wprowadzenie w Zarządzeniu generalnoabstrakcyjnych norm dotyczących sposobu realizacji inwestycji drogowych na terenie Gminy Miasta Krakowa, w przypadku gdy Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony, poza wyjątkowymi przypadkami dotyczącymi przepisów porządkowych, których Zarządzenie nie zawiera, do ustanawiania aktów prawa miejscowego;
3) art. 32 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez wydanie Zarządzenia, regulującego stosunki prawne w sposób, który wykracza poza kompetencje Prezydenta Miasta, jako organu wykonawczego gminy, uprawnionego do wydawania zarządzeń regulujących wewnętrzną organizacji pracy urzędu gminy oraz jednostek organizacyjnych; art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p.") w zw. z art. 19 ust. 5 u.d.p. w zw. z art. 353 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku kodeks cywilny (dalej jako "k.c.") poprzez uregulowanie w Zarządzeniu materii należącej do sfery dominium, tj. takiej, która może być uregulowana wyłącznie w ramach umowy cywilnoprawnej między stronami, a tym samym naruszenie zasady swobody umów i równości stron umowy cywilnoprawnej; art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 20 pkt. 1 - 3 u.d.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (dalej jako "u.f.i.t.l.") poprzez: a) brak rozróżnienia inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową i inwestycji drogowej, której realizacja nie jest wywołana inwestycją niedrogową i próbę odgórnego obciążenia obowiązkiem budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestora inwestycji niedrogowej również w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej była już wcześniej przewidziana bądź w planie rozwoju sieci drogowej gminy bądź też w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i konieczność jej realizacji nie został wywołany inwestycją niedrogową; b) nałożenie na inwestora inwestycji niedrogowej obowiązków nie mających oparcia w przepisach prawa, tj. w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., w szczególności: - nałożenie na inwestorów dodatkowych obowiązków dotyczących finansowania infrastruktury drogowej i partycypacji w kosztach inwestycji drogowej realizowanej przez Gminę Miejską Kraków; - odgórne ustalenie minimalnych stawek służących do określenia nakładów na budowę lub przebudowę dróg publicznych koniecznych do poniesienia przez inwestorów inwestycji niedrogowych; - nałożenie obowiązku współfinansowania inwestycji realizowanej przez Gminę Miejską Kraków; - odgórne nałożenie obowiązku ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania inwestycji w umowie zawartej na podstawie art 16 ust. 2 u.d.p. w wysokości wartości inwestycji drogowej ustalonej w umowie powiększonej o 20% (120% wartości inwestycji); - upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do zatrzymania kwoty zabezpieczenia lub innego zrealizowania zabezpieczenia w celu wykonania zastępczego; - uwarunkowanie wydania uzgodnień, o których mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. od zawarcia umowy na warunkach opisanych w Zarządzeniu. Art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności prywatnej bez ustawowej podstawy poprzez nadanie w § 5 ust. 3 Zarządzenia Dyrektorowi uprawnienia do zatrzymania kwoty zabezpieczenia (...).
W skardze wskazano, że strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu, gdyż:
- - jest właścicielem m.in. niezabudowanej nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], obręb [...] K., (dalej Jako: "Nieruchomość 1") oraz działek nr [...] i [...] obręb [...] P. (dalej Jako: "Nieruchomość 2" oraz łącznie dalej zwane Jako "Nieruchomości");
- - Nieruchomość 1 objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr CVIII/1458/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "LINIA TRAMWAJOWA OD PĘTLI KROWODRZA GÓRKA DO GÓRKI NARODOWEJ ZACHÓD" w Krakowie, zgodnie z którym przeznaczona Jest na cele zabudowy usługowej;
- - jak wynika natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla Nieruchomości 2 i objętego Uchwałą nr LXXI/1989/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KOBIERZYŃSKA", Nieruchomość 2 została przeznaczona w MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Co istotne, Nieruchomość 2 bezpośrednio sąsiaduje z terenami oznaczonymi w MPZP jako przeznaczone na cele dróg publicznych klasy dojazdowej.
- 90. W konsekwencji Skarżący Jest uprawniony do zrealizowania na terenach Nieruchomości inwestycji o charakterze niedrogowym ergo w trakcie dokonywania ustaleń związanych z przygotowaniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę niezbędne będzie wzięcie również pod uwagę treści zaskarżonego Zarządzenia;
- - interes prawny w zaskarżeniu aktu organu Jednostki samorządu gminy stanowi więc zobiektywizowaną, a zarazem zindywidualizowaną i skonkretyzowaną potrzebę ochrony prawnej, wynikającą z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Skarżący posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Zarządzenia albowiem Zarządzenie to nakłada na niego, Jako właściciela Nieruchomości, szereg daleko idących obowiązków. W sytuacji bowiem, gdy Skarżący będzie chciał zrealizować na terenie Nieruchomości jakakolwiek inwestycje, treść Zarządzenia wpływa na sposób realizacji przez Spółkę prawa do zabudowy tej Nieruchomości i treści np. projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.
Organ wskazał m.in., że w niniejszym postępowaniu Skarżący nie posiada interesu prawnego, bowiem nie dochodzi do potrzeby ochrony prawnej z tej przyczyny, że unormowania zaskarżonego aktu nie obejmują sytuacji Skarżącego, jeżeli nie wyraża woli poddania się stosowaniu regulacjom przyjętym w tymże akcie. Dobrowolność i brak przymusowego charakteru objęcia zapisom zarządzenia wniosku Skarżącego o wydanie warunków obsługi komunikacyjnej powoduje okoliczność, że nie dochodzi do konieczności udzielenia ochrony prawnej. Bezpodstawne jest zatem w ocenie Organu twierdzenie Skarżącego, że w trakcie dokonywania ustaleń związanych z przygotowaniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę niezbędne będzie wzięcie również pod uwagę treści zarządzenia. Będący przedmiotem rozpoznania akt nie wpływa w żadnym wypadku na sytuację Skarżącego, jeśli tenże inwestor nie złoży wniosku o którym mowa w § 2 ust. 1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową w kontrolowanej sprawie poprzez wykazanie przez stronę wnoszącą skargę, interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 1146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania aktualnego w dacie wnoszenia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia: "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736)." Sąd ten wskazał dalej, że: "O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699)."
Należy przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy zarządzenie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (Tak wyrok WSA w Szczecinie z 15.01.2015 r., II SA/Sz 973/14, LEX nr 1644039).
Przy czym aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny (a na taki wskazuje strona skarżąca w skardze). Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała/zarządzenie mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (Tak wyrok NSA z 22.07.2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092)
Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.
Podsumowując powyższe, wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę czy też zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (zarządzeń) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Zaznaczyć również należy, że w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała (zarządzenie), naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA).
Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA).
Prezydent Miasta Krakowa wydał sporne zarządzenie na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, 1436).
W ocenie strony skarżącej, wyrażonej w skardze "Skarżący posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Zarządzenia albowiem Zarządzenie to nakłada na niego, Jako właściciela Nieruchomości, szereg daleko idących obowiązków. W sytuacji bowiem, gdy Skarżący będzie chciał zrealizować na terenie Nieruchomości jakakolwiek inwestycje, treść Zarządzenia wpływa na sposób realizacji przez Spółkę prawa do zabudowy tej Nieruchomości i treści np. projektu budowlanego."
Dokonana przez Sąd analiza zaskarżonego zarządzenia wskazuje, że ma ono charakter organizacyjny, stanowi procedurę stosowaną przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa jak i innych jednostek organizacyjnych określającą zasady ustalania zakresu inwestycji drogowej oraz zasady współfinansowania inwestycji drogowej - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej realizowanej przez inwestora, jak i przyjąć jednolite normy w obszarze zawierania umów o zastępstwo inwestycyjne, o których mowa w art 16 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotowe zarządzenie ma charakter wyłącznie aktu wewnętrznego, a procedura w nim zawarta jest stosowane wyłącznie, gdy sam zainteresowany o to wniesie. Akt nie reguluje niczyich uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani tym bardziej nie dokonuje ich konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej, a jedynie wyznacza ramy i zasady jakie winny być stosowane przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Kraków czy też Wydziałów Urzędu Miasta Krakowa tworzących Zespół konsultacyjno-negocjacyjny w celu wypracowania stanowiska dotyczącego warunków realizacji inwestycji drogowej, co następuje na wniosek inwestora.
Należy podkreślić zatem wewnętrzny, organizacyjny charakter aktu oraz dobrowolność wyboru przez podmiot zewnętrzny (inwestora inwestycji niedrogowej) czy skorzysta z przyspieszonej ścieżki procedowania określonej w tym zarządzeniu (składając wniosek o wydanie warunków obsługi komunikacyjnej) czy złoży wniosek zgodnie z inną procedurą ZDMK-20 lub 31 lub 33.
Stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład odbiera lub ogranicza jakieś ich konkretne uprawnienia, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nakłada na nią nowy obowiązek lub też zmienia obowiązek dotychczas na nich ciążący. Skarżąca nie wykazała żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który by przyznawał im jakiekolwiek roszczenia w związku z wydaniem przedmiotowego zarządzenia.
Strona skarżąca nawiązała do jakiegoś czysto hipotetycznego stanu, w którym, w w sytuacji, gdy będzie chciała zrealizować na terenie swoich nieruchomości jakakolwiek inwestycje, to treść Zarządzenia wpłynie na sposób realizacji przez Spółkę prawa do zabudowy tej Nieruchomości i treści np. projektu budowlanego.
W ocenie Sądu, strona skarżąca myli interes faktyczny z interesem prawnym. Jej niezadowolenie z faktu, że może w przyszłości być stroną umowy realizacyjnej zawartej z Prezydentem Miasta Krakowa na zasadzie art. 16 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.). Na powyższe wskazała na rozprawie w dniu 2 września 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podając, że Prezydent nie może narzucać warunków umowy (...). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przepis art. 16 u.d.p. stanowi: Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2).
Zdaniem Sądu, interesu prawnego strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie można również wywodzić z normy wynikającej z ww. art. 16 u.d.p.
Zgodnie z poglądem NSA, zawartym w wyroku z 27.03.2025 r., I OSK 419/22, który Sąd w całości podziela, należy wskazać, że "Ze względu na powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na okoliczność zawarcia umowy zobowiązującej do poniesienia kosztów budowy drogi (w tym poniesienia kosztów odszkodowań), w pierwszej kolejności, wymaga rozważenia, czy umowa cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wprowadza ogólne pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc podmiotu bez którego postępowania w zasadzie nie może się toczyć. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się wiele teorii pojęcia strony, jak również przesłanek uznania konkretnego podmiotu za stronę.
Niezależnie od powyższego uznanie konkretnego podmiotu za stronę musi zawsze być rozważane na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej i wyłącznie na podstawie posiadanego przez ten podmiot interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sama bowiem norma wynikająca z ww. przepisu jest niewystarczająca do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w przeciwnym razie każdy byłby stroną każdego postępowania.
Wywieść zatem należy, że przymiot strony, w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że dana kategoria podmiotów może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, gdyż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
W takim wypadku stronie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Podstawowa zatem różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej.
Zauważyć należy bowiem, że cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jako prawa publicznego jest to, że normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący, czego nie można powiedzieć o umowach cywilnoprawnych, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administracji publicznej, co oznacza brak swobody w podejmowaniu czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117). Z tego też względu w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się zawsze norma prawna.
Źródłem interesu prawnego nie mogą zatem być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego.
Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której uznano, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności cywilnoprawnej dokonane przez podmiot prawa cywilnego". Z tego też względu zawarta przez skarżącą kasacyjnie umowa z Miastem (...) samoistnie nie może stanowić źródła interesu prawnego spółki w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych) położoną (...).
Sąd I instancji zasadnie również uznał, że w sprawie tej nie można wywieść interesu prawnego skarżącej z treści art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie, co prawda, powiązała art. 28 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., czyniąc z tego zarzut kasacyjny, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie nie zastosował ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, gdyż nie da się ustalić interesu skarżącej kasacyjnie w postepowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o normę wynikającą z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika natomiast, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Celem powyższej regulacji jest uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, w których zarządca nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze. Zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze dominium, obejmującej stosunki cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba prawna.
Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organ. Dlatego też zobowiązania wynikające z art. 16 ust. 1 u.d.p. mogą być zrealizowane poprzez m.in. wykonanie inwestycji drogowej przez inwestora lub poniesienie kosztów wykonania tej inwestycji. Wynika to z tego, że w aktualnym stanie prawnym inwestycje drogowe mogą być realizowane w trybie zwykłym, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, bądź specjalnym – tj. w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl specustawy drogowej. O ile w trybie zwykłym inwestor niedrogowy może zasadniczo uzyskać decyzje inwestycyjne na swoje imię (po udzieleniu stosownych umocowań lub praw w umowie drogowej), o tyle decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie specustawy drogowej może być uzyskana jedynie przez zarządcę drogi".
Podsumowując zatem powtórzyć należy, że w realiach tej sprawy brak jest podstaw do uznania, aby strona skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Nie została ona wykazana ani w skardze ani podczas rozprawy w dniu 2 września 2026 r.
W świetle powyższych rozważań, z uwagi na to, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd uznał, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W takiej sytuacji skarga, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu (punkt 1 sentencji postanowienia).
W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.