Uzasadnienie
Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w piśmie z 11 marca 2026 r. złożyła skargę na Zarządzenie Nr 2678/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2024 r., w sprawie określenia zakresu inwestycji drogowych oraz zasad zawierania umów określających warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych oraz powołania zespołu ds. współpracy z inwestorami inwestycji niedrogowych.
W oparciu o zarzuty szczegółowo wskazane w uzasadnieniu skargi wniesiono o: stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr 2678/2024 w całości.
Zarządzeniu zarzucono naruszenie:
- - art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje wyłącznie radzie gminy jako organowi stanowiącemu. Tymczasem zaskarżone zarządzenie, choć formalnie nazwane "zarządzeniem", zawiera normy o charakterze powszechnym, ustanawia stałe stawki świadczeń oraz mechanizm ich waloryzacji.
- - przekroczenie granic kompetencji wynikających z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, naruszając art. 7 Konstytucji RP (zasadę legalizmu). Żaden przepis ustawy o drogach publicznych ani ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje Prezydentowi Miasta kompetencji do tworzenia systemu quasi-daninowych świadczeń pieniężnych o charakterze obligatoryjnym.
- - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności i wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia w wysokości 120% wartości inwestycji prowadzi do zamrożenia znacznych środków finansowych, zwiększa koszty finansowania inwestycji (koszt gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej), wpływa na płynność przedsiębiorcy oraz ostatecznie przekłada się na wzrost cen lokali mieszkalnych. Brak jest jakiejkolwiek analizy ekonomicznej uzasadniającej tak wysoki poziom zabezpieczenia.
W skardze wskazano, że strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu, gdyż realizuje inwestycję na terenie Krakowa i została zobowiązana do spełnienia warunków wynikających z zaskarżonego zarządzenia. Akt ten bezpośrednio ingeruje w jej sytuację majątkową i kontraktową.
Na rozprawie w dniu 2 września 2026 r. na pytanie sądu o wskazanie normy prawnej, która została naruszona przez zaskarżone zarządzenie, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zarządzenie to narusza cywilnoprawną swobodę umów poprzez wprowadzenie sztywnych reguł finansowania inwestycji przez jedną ze stron.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.
Organ wskazał m.in., że akt ten nie dotyczy praw i obowiązków inicjatora niniejszego postępowania, ponieważ w żaden sposób o nich władczo nie rozstrzyga. Wyjaśniono, że ma on bowiem na celu ustalić procedurę stosowaną przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa jak i innych jednostek organizacyjnych określającą zasady ustalania zakresu inwestycji drogowej oraz zasady współfinansowania inwestycji drogowej - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej realizowanej przez inwestora, jak i przyjąć jednolite normy w obszarze zawierania umów o zastępstwo inwestycyjne, o których mowa w art 16 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowe zarządzenie ma zatem charakter wyłącznie aktu wewnętrznego, a normy w nim zawarte są stosowane wyłącznie, gdy sam zainteresowany o to wniesie. Podkreślono, że akt ten reguluje niczyich uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani tym bardziej nie dokonuje ich konkretyzacji w odniesieniu do Strony skarżącej a wyznacza ramy i zasady jakie winny być stosowane przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Kraków czy też Wydziałów Urzędu Miasta Krakowa tworzących Zespół konsultacyjno-negocjacyjny w celu wypracowania stanowiska dotyczącego warunków realizacji inwestycji drogowej, co następuje na wniosek inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową w kontrolowanej sprawie poprzez wykazanie przez stronę wnoszącą skargę, interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 1146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania aktualnego w dacie wnoszenia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia: "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736)." Sąd ten wskazał dalej, że: "O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699)."
Należy przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy zarządzenie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (Tak wyrok WSA w Szczecinie z 15.01.2015 r., II SA/Sz 973/14, LEX nr 1644039).
Przy czym aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała/zarządzenie mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (Tak wyrok NSA z 22.07.2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092)
Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.
Podsumowując powyższe, wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę czy też zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (zarządzeń) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Zaznaczyć również należy, że w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała (zarządzenie), naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA).
Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA).
Prezydent Miasta Krakowa wydał sporne zarządzenie na podstawie art. 33 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. u. z 2024 r. poz. 320)
Strona skarżąca upatruje swojego interesu w kwestionowaniu rzeczonego zarządzenia w tym, że realizuje inwestycje na terenie Krakowa i została zobowiązana do spełnienia warunków wynikających z zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem strony skarżącej, akt ten bezpośrednio ingeruje w jej sytuację majątkową i kontraktową oraz narusza cywilnoprawną swobodę umów poprzez wprowadzenie sztywnych reguł finansowania inwestycji przez jedną ze stron.
Dokonana przez Sąd analiza zaskarżonego zarządzenia wskazuje, że ma ono charakter organizacyjny, stanowi procedurę stosowaną przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa jak i innych jednostek organizacyjnych określającą zasady ustalania zakresu inwestycji drogowej oraz zasady współfinansowania inwestycji drogowej - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej realizowanej przez inwestora, jak i przyjąć jednolite normy w obszarze zawierania umów o zastępstwo inwestycyjne, o których mowa w art 16 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotowe zarządzenie ma charakter wyłącznie aktu wewnętrznego, a procedura w nim zawarta jest stosowane wyłącznie, gdy sam zainteresowany o to wniesie. Akt nie reguluje niczyich uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani tym bardziej nie dokonuje ich konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej, a jedynie wyznacza ramy i zasady jakie winny być stosowane przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Kraków czy też Wydziałów Urzędu Miasta Krakowa tworzących Zespół konsultacyjno-negocjacyjny w celu wypracowania stanowiska dotyczącego warunków realizacji inwestycji drogowej, co następuje na wniosek inwestora.
Należy podkreślić zatem wewnętrzny, organizacyjny charakter aktu oraz dobrowolność wyboru przez podmiot zewnętrzny (inwestora inwestycji niedrogowej) czy skorzysta z przyspieszonej ścieżki procedowania określonej w tym zarządzeniu (składając wniosek o wydanie warunków obsługi komunikacyjnej) czy złoży wniosek zgodnie z inną procedurą ZDMK-33.
Stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład odbiera lub ogranicza jakieś ich konkretne uprawnienia, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nakłada na nią nowy obowiązek lub też zmienia obowiązek dotychczas na nich ciążący. Skarżąca nie wykazała żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który by przyznawał im jakiekolwiek roszczenia w związku z wydaniem przedmiotowego zarządzenia.
To, że skarżący realizuje inwestycję na terenie Krakowa i posiada możliwość zawnioskowania o objęcie go procedurą przewiedzianą w tym zarządzeniu (co zależy - jak już wyżej wskazano - od wyboru inwestora inwestycji niedrogowej), może jedynie świadczyć o posiadaniu przez stronę interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Jednakże, jak już wyżej zaakcentowano zostało norma zawarta w art. 101 u.s.g. nie obejmuje swoim zakresem takiego interesu.
W ocenie Sądu, strona skarżąca myli interes faktyczny z interesem prawnym. Jej niezadowolenie z faktu, że może w przyszłości być stroną umowy realizacyjnej zawartej z zarządcą na zasadzie art. 16 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) Przepis art. 16 u.d.p. stanowi: Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2).
Zdaniem Sądu, interesu prawnego strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie można również wywodzić z normy wynikającej z ww. art. 16 u.d.p.
Zgodnie z poglądem NSA, zawartym w wyroku z 27.03.2025 r., I OSK 419/22, który Sąd w całości podziela, należy wskazać, że "Ze względu na powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na okoliczność zawarcia umowy zobowiązującej do poniesienia kosztów budowy drogi (w tym poniesienia kosztów odszkodowań), w pierwszej kolejności, wymaga rozważenia, czy umowa cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wprowadza ogólne pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc podmiotu bez którego postępowania w zasadzie nie może się toczyć. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się wiele teorii pojęcia strony, jak również przesłanek uznania konkretnego podmiotu za stronę.
Niezależnie od powyższego uznanie konkretnego podmiotu za stronę musi zawsze być rozważane na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej i wyłącznie na podstawie posiadanego przez ten podmiot interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sama bowiem norma wynikająca z ww. przepisu jest niewystarczająca do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w przeciwnym razie każdy byłby stroną każdego postępowania.
Wywieść zatem należy, że przymiot strony, w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że dana kategoria podmiotów może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, gdyż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
W takim wypadku stronie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Podstawowa zatem różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej.
Zauważyć należy bowiem, że cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jako prawa publicznego jest to, że normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący, czego nie można powiedzieć o umowach cywilnoprawnych, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administracji publicznej, co oznacza brak swobody w podejmowaniu czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117). Z tego też względu w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się zawsze norma prawna.
Źródłem interesu prawnego nie mogą zatem być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego.
Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której uznano, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności cywilnoprawnej dokonane przez podmiot prawa cywilnego". Z tego też względu zawarta przez skarżącą kasacyjnie umowa z Miastem (...) samoistnie nie może stanowić źródła interesu prawnego spółki w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych) położoną (...).
Sąd I instancji zasadnie również uznał, że w sprawie tej nie można wywieść interesu prawnego skarżącej z treści art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie, co prawda, powiązała art. 28 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., czyniąc z tego zarzut kasacyjny, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie nie zastosował ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, gdyż nie da się ustalić interesu skarżącej kasacyjnie w postepowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o normę wynikającą z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika natomiast, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Celem powyższej regulacji jest uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, w których zarządca nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze. Zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze dominium, obejmującej stosunki cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba prawna.
Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organ. Dlatego też zobowiązania wynikające z art. 16 ust. 1 u.d.p. mogą być zrealizowane poprzez m.in. wykonanie inwestycji drogowej przez inwestora lub poniesienie kosztów wykonania tej inwestycji. Wynika to z tego, że w aktualnym stanie prawnym inwestycje drogowe mogą być realizowane w trybie zwykłym, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, bądź specjalnym – tj. w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl specustawy drogowej. O ile w trybie zwykłym inwestor niedrogowy może zasadniczo uzyskać decyzje inwestycyjne na swoje imię (po udzieleniu stosownych umocowań lub praw w umowie drogowej), o tyle decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie specustawy drogowej może być uzyskana jedynie przez zarządcę drogi".
Podsumowując zatem powtórzyć należy, że w realiach tej sprawy brak jest podstaw do uznania, aby strona skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.
W świetle powyższych rozważań, z uwagi na to, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd uznał, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W takiej sytuacji skarga, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu (punkt 1 sentencji postanowienia).
W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.