Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 grudnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddział ZUS w Krakowie z 24 października 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 1 października 2019 r. nr od [...] do [...].
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie prowadził wobec skarżącego (A. R.) postępowanie egzekucyjne z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Tytułami wykonawczymi z 1 października 2019 r. nr od [...] do [...], wystawionymi na podstawie decyzji z 21 lipca 2017 r. nr [...], zostały objęte zaległości za okres od października 2013 r. do grudnia 2016 r.
Na podstawie ww. tytułów wykonawczych Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie wystawił 7 października 2019 r. zajęcia nr [...] i [...] i zajął świadczenie emerytalne skarżącego. Tytuły wykonawcze i zawiadomienia o zajęciu doręczono skarżącemu 24 października 2019 r. Należności objęte tytułem [...] zostały spłacone.
W dniu 5 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Dyrektora ZUS Oddział w Krakowie pismo określone przez niego jako skarga na zawiadomienia o zajęciu świadczeń emerytalnych z dnia 7 października 2019 r., znak: [...].
Postanowieniem z 20 stycznia 2020 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie, na podstawie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm.) – dalej "u.p.e.a." odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowieniem z 14 kwietnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., I SA/Kr 548/20 oddalił skargę wniesioną na ww. postanowienie.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., I GSK 1082/21 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 14 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie z 20 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro skarżący dokonał zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) to organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania art. 35 § 1 u.p.e.a.
Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie - ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2019 r. - postanowieniem z 24 października 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 1 października 2019 r. od nr od [...] do [...].
Organ podał, że skarżący dokonał zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku, przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Postępowanie prowadzone na podstawie ww. tytułów, zostało wszczęte i zakończone wyegzekwowaniem należności, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070) – dalej "u.z.u.p.e.a.". W związku z czym, do spraw wszczętych na gruncie obowiązywania wcześniejszych przepisów należało stosować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją poprzednio obowiązującej normy prawnej zawartej w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., termin na wniesienie zarzutów wynosił 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Informacja o możliwości skorzystania z takiego środka ochrony zawarta została w każdym egzemplarzu tytułu wykonawczego.
W niniejszej sprawie odpisy tytułów zostały odebrane przez skarżącego 24 października 2019 r., w związku termin na wniesienie zarzutów upłynął 31 października 2019 r. Zatem skarżący złożył zarzut po terminie.
W zażaleniu skarżący wniósł o uznanie zaskarżonego postanowienia za próbę ukrycia przestępstwa "dokonywanego przez zorganizowaną urzędniczą grupę przestępczą działającą wewnątrz Oddziału Zakładu w Krakowie na szkodę skarżącego" oraz zobowiązanie organu egzekucyjnego do rozpoznania zarzutu "nielegalności prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego".
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podał, że zarzucił niedopuszczalność prowadzonej przeciwko niemu egzekucji z powodu nieważności "decyzji wymiarowej". Nieważność wynikała z tego, że decyzję wymiarową doręczono skarżącemu wcześniej niż decyzję stwierdzającą podleganie obowiązkowi ubezpieczeniowemu. Skarżący podał, że postanowieniem z 6 kwietnia 2018 r. nr [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne podjęte na podstawie wszystkich decyzji wymiarowych podjętych wcześniej niż do obiegu prawnego weszła decyzja bazowa z 24 czerwca 2011 r. Podał, że "podjęcie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w oparciu o decyzję z 21 lipca 2017 r. spełniało przesłanki z art. 231 § 1, art. 296 § 1 i art. 303 § 1 k.k.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 12 grudnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddział ZUS w Krakowie.
W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie wszczynającym niniejsze postępowanie, nazwanym przez skarżącego "skargą", skarżący wniósł m.in. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia "skargi". Wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r. przyjąć należało, że pismem tym zobowiązany złożył zarzut nieistnienia obowiązku przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Taką kwalifikację przyjął organ egzekucyjny. W tej sprawie zastosowano przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 1 u.z.u.p.e.a., do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W tej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych 1 października 2019 r., zatem niewątpliwie przed wejściem w życie nowelizacji u.p.e.a. - w tym art. 33 § 1 pkt 1 tejże ustawy.
Zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu poprzednio obowiązującym), były środkiem zaskarżenia, który służył zobowiązanemu wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Doręczone skarżącemu 24 października 2019 r. tytuły wykonawcze zawierały pouczenie przysługującym mu prawie zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu/wydruku. Siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów upłynął zatem 31 października 2019 r. Pismo zobowiązanego stanowiące zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne nadano w placówce pocztowej 5 listopada 2019 r. Zarzuty wniesiono zatem po upływie ustawowego terminu. Uchybienie terminowi określonemu w przepisie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a, do złożenia zarzutów, spowodowało bezskuteczność czynności zobowiązanego, polegającej na złożeniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wystąpiły tym samym okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie. Nie zachodzi okoliczność powodująca zawieszenie postępowania egzekucyjnego przewidziana w art. 35 § 1 u.p.e.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia.
Zdaniem skarżącego zaszła przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na treść art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku. Skarżący podał też postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez niego w sposób nielegalny, gdyż decyzja wymiarowa weszła do obrotu prawnego wcześniej niż "decyzja matka". Decyzja wymiarowa nie ma według skarżącego podstawy prawnej, a wystawienie na jej podstawie tytułów wykonawczych narusza art. 29 § 1 i § 2 i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Podał, że wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r., przyjąć należało, że zobowiązany złożył zarzut nieistnienia obowiązku przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Jakkolwiek organy były związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to związanie to nie obejmowało kwestii terminowości złożenia zarzutów. Uchybienie terminowi do złożenia zarzutów, określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., spowodowało bezskuteczność czynności skarżącego, polegającej na złożeniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wystąpiły tym samym okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona ponieważ organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień w jakiej dokładnie dacie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne dotyczące ww. tytułów wykonawczych (z dnia 1 października 2019 r. nr od [...] do [...]). Okoliczność ta jest istotna z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych określających czy skarżący mógł skorzystać z 30-dniowego terminu na wniesienie zarzutów z art. 30 § 5 pkt 1 u.p.e.a.
Jak słusznie organy zauważały, były one związane stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku z 25 stycznia 2025 r., I GSK 1082/21, a wskazującym, "że skarżący dokonał zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku przewidziane w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ zobowiązany był do zastosowania art. 35 § 1 u.p.e.a". Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." orzeczenie prawomocne (a takim był ww. wyrok NSA) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Rzecz jednak w tym, że organy powołując się na art. 13 pkt 1 u.z.u.p.e.a. nie wskazały ani w postanowieniu I instancji, ani też w postanowieniu II instancji – w jakiej dacie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne dotyczące ww. tytułów wykonawczych. Powyższe uniemożliwia orzekającemu Sądowi zaakceptowanie stanowiska, że skarżący mógł zgłosić zarzuty wyłącznie w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego.
Zasadniczo organy stsowują przepisy proceduralne (czyli m.in. u.p.e.a.) obowiązujące w dacie orzekania, chyba że cos innego wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. (obowiązującym w dacie orzekania) zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Przepis ten wszedł w życie z dniem 30 lipca 2020 r. poprzez nadanie mu nowego brzmienia zgodnie z art. 1 u.z.u.p.e.a. Powołany przy tym przez organy art. 13 pkt 1 u.z.u.p.e.a. pozwalał stosować dotychczasowe przepisy (a więc przewidujące wyłącznie 7-dniowy termin na złożenie zarzutów zgodnie z art. 27 §1 pkt 9 u.p.e.a.) pod warunkiem, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone przed 30 lipca 2020 r.
Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniami z 7 października 2019 r. zajęto świadczenia emerytalne skarżącego na łączną kwotę 53 284,60 zł. Rzecz jednak w tym, że skoro w zaskarżonym postanowieniu organ przyznawał, że należności z tytułu wykonawczego [...] zostały spłacone, ale bez wskazania konkretnej daty, to okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozpoznania zarzutu skarżącego nieistnienia obowiązku.
Zdaniem orzekającego Sądu, jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało zakończone przed 30 lipca 2020 r., ale organ nie rozpoznał do tej daty wniesionego zarzutu, to w sprawie powinien być zastosowane nowe brzmienie art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a skoro dotyczy on możliwości wniesienia zarzutu "w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych". W praktyce więc, jeżeli skarżący wnosząc 5 listopada 2019 r. zarzut nieistnienia obowiązku, zachował termin 30-dniowy od daty zakończenia postępowania egzekucyjnego (co jest równoznaczne z wyegzekwowaniem w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych dotyczących kolejno egzekwowanych tytułów wykonawczych) – to organ miał obowiązek rozpatrzyć ten zarzut w trybie u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r.
W ponownym postępowaniu organy ustalą w jakiej dacie ulegały zakończeniu kolejno egzekwowane tytuły wykonawcze i jeżeli, którekolwiek postępowanie zostało zakończone przed 30 lipca 2020 r. to w tym zakresie powinien zostać rozpatrzony wniesiony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku. Na marginesie Sąd zaznacza, że organy ograniczyły swoje rozstrzygnięcie do tytułów wykonawczych z dnia 1 października 2019 r. nr od [...] do [...], podczas gdy z dołączonej do skargi korespondencji (pismo ZUS z 6 kwietnia 2018 r. nr [...]) wynika, ze do skarżącego kierowano również inne tytuły wykonawcze. Sąd nie badał szczegółowo tych okoliczności ponieważ na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby to przedwczesne. Organy w ponownym postępowaniu ustalą przede wszystkim, jakiego postępowania egzekucyjnego (których tytułów wykonawczych) dotyczyły złożone 5 listopada 2019 r. zarzuty.
W pozostałym zakresie tj. postępowań egzekucyjnych wszczętych przed 30 lipca 2020 r., a niezakończonych przed tą datą, zgodnie z art. 13 pkt 1 u.z.u.p.e.a. znajdą w sprawie zastosowanie wyłącznie przepisy ww. art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Rację bowiem miały organy, że skoro ww. tytuły wykonawcze doręczono skarżącemu 24 października 2019 r. (k. 60 akt administracyjnych) to 7-dniowy termin na złożenie zarzutów z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a, upływał 31 października 2019 r., a więc zarzuty złożone 5 listopada 2019 r. zostały złożone po terminie.
Z uwagi jednak na brak wykazania w zaskarżonych postanowieniach czy skarżący nie złożył zarzutu w terminie 30 dni od daty zakończenia postępowania egzekucyjnego (w rozumieniu ww. art. 33 §5 pkt 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie zawierają w tym zakresie w ogóle ustaleń co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, które przepisy u.p.e.a. (obowiązujące przed czy po 30 lipca 2020 r.) należało stosować. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że zostały naruszone art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.