Uzasadnienie
Zaskarżonym przez P. W., zwanego dalej skarżącym, aktem z dnia 14 stycznia 2026 r., znak: ML-09.7140.1196.2025.JL, Prezydent Miasta Krakowa negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego w programie "Mieszkanie za remont".
Powyższy akt zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Wnioskiem, złożonym w dniu 2 października 2025 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o przyznanie mu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków w programie "Mieszkanie za remont".
Powyższy wniosek został przez Prezydenta Miasta Krakowa rozpatrzony negatywnie poprzez wydanie wskazanego na wstępie aktu z dnia 14 stycznia 2026 r., znak: ML-09.7140.1196.2025.JL.
W jego uzasadnieniu Prezydent wskazał, że Gmina Miejska Kraków świadczy pomoc w zakresie najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy w Programie "Mieszkanie za remont", na zasadach określonych w uchwale Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2024 r., poz. 1923, 8183 oraz z 2025 r., poz. 3839).
Dalej Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z § 1 Załącznika nr 4 do ww. uchwały w programie "Mieszkanie za remont" mogą uczestniczyć osoby zamieszkujące z zamiarem pobytu stałego na terenie Krakowa i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej, pozwalającej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych oraz nieposiadające zadłużenia z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto, należy spełnić kryterium dochodowe. Za dochód kwalifikujący, uważa się średni miesięczny dochód, który nie jest mniejszy niż 100 % i nie większy niż 250 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (tj. 1878,91 zł - 4697,28 zł).
Dalej Prezydent stwierdził, że: "W Pana przypadku średni miesięczny dochód z ostatnich trzech miesięcy wyniósł 961,64 zł. Do dochodu nie wlicza się świadczenia wspierającego oraz kolejnego dodatkowego świadczenia rocznego, tj. 14-stki." Mając na uwadze niespełnienie kryterium dochodowego, Prezydent stwierdził, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
W skardze na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił Prezydentowi, że ten negatywnie rozpatrując jego wniosek oparł się na art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; nie wliczył jednakże do dochodu świadczenia wspierającego, wprowadzonego ustawą o świadczeniu wspierającym z dnia 7 lipca 2023 r. Podniósł, że z dniem 1 stycznia 2024 r. do katalogu zwolnień przedmiotowych w podatku dochodowym od osób fizycznych, określonym w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, został dodany pkt 8e, na podstawie którego świadczenie to jest wolne od podatku PIT. Zaznaczył przy tym, że świadczenie wspierające nie zostało dodane do listy świadczeń wyłączonych z dochodu w ustawie w art. 26 ust. 7e. Dodatkowo ustawa wprowadza świadczenie wspierające do katalogu świadczeń rodzinnych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Jego zdaniem świadczenia wspierające wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do innych świadczeń z pomocy społecznej np. zasiłków, odpłatności za opiekę, czy przy ustalaniu z ulgi rehabilitacyjnej, mimo że samo jest wolne od podatku PIT.
W związku z powyższym wniósł o "...uwzględnienie otrzymywanego świadczenia wspierającego w obliczu średniego dochodu miesięcznego na członka rodziny."
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, podkreślając, że wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie wobec niespełnienia kryterium dochodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku organu i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W kwestii kwalifikacji prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej stanowi akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. inny niż określony w pkt 1-3 tego przepisu akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1873/15) rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Akt taki stanowi bez wątpienia realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - w sposób i na zasadach określonych w wydawanym w oparciu o tę ustawę akcie prawa miejscowego.
W konsekwencji to od przyjętych w uchwale rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali komunalnych rozwiązań - zależy sposób wyrażania wiążącego stanowiska, zamykającego wnioskodawcy drogę do ubiegania się o najem lokalu komunalnego. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas należy je zaliczać do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 16). NSA podkreślał przy tym, że w uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zaprezentowano porównanie zakresów obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 P.p.s.a. NSA w uchwale tej artykułował, że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów.
Jeżeli stanowisko organu administracji publicznej dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16).
Pismo Prezydenta Miasta Krakowa wydane w niniejszej sprawie stanowi w swej materialnej treści samodzielny, jednostronny i władczy akt organu wydany w oparciu o przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (uchwała przywołana w punkcie 5 uzasadnienia), co uzasadniało uznanie, że jest to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Przyjęcie wskazanej wyżej kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu nakazywało ocenić, czy skarga została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W piśmie z dnia 9 marca 2026 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa podniósł, że skarżący złożył skargę na dzienniku podawczym urzędu w dniu 23 stycznia 2026 r., natomiast pismo Prezydenta – zaskarżony akt – "...zostało wysłane do skarżącego listem zwykłym a nie poleconym, nie ma więc dowodu odbioru przedmiotowego pisma z dnia 14 stycznia 2026 r."
Pomimo tego, że zaskarżony akt nie zawierał pouczenia o dopuszczalności i sposobie jego zaskarżenia, skarżący na etapie postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej działał samodzielnie (bez fachowego pełnomocnika), co wespół z brakiem stosownych pouczeń nakazywało przyjąć, że nie dysponował on należytą wiedzą o terminie w jakim możliwe będzie zaskarżenia tego aktu do Sądu, to wniósł skargę bez uchybienia przewidzianego do tego Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu.
W kontekście sądowoadmistracyjnej kontroli aktów kluczowe znaczenie przypisać należy sporządzonemu przez organ administracji uzasadnieniu takiego aktu.
Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie negatywnego rozpatrzeniu wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu gminy w ramach Programu "Mieszkanie za remont") powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Istotne jest również, że na tej podstawie sąd administracyjny może skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 485/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 483/20).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego aktu, przy uwzględnieniu treści dokumentów, stanowiących przekazane Sądowi akta tej sprawy, nie uprawniały do przyjęcia, iż wydanie tego aktu poprzedziło wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu tego aktu Prezydent wskazał jedynie, że w programie "Mieszkanie za remont" mogą uczestniczyć osoby zamieszkujące z zamiarem pobytu stałego na terenie Krakowa i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej, pozwalającej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych oraz nieposiadające zadłużenia z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto, wskazał, że wnioskodawca musi spełnić kryterium dochodowe.
Dalej wskazał, odwołując się do zasad uchwały Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, że za dochód kwalifikujący, uważa się średni miesięczny dochód, który nie jest mniejszy niż 100 % i nie większy niż 250 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (tj. 1878,91 zł - 4697,28 zł). Prezydent wskazał, że w przypadku skarżącego średni miesięczny dochód z ostatnich trzech miesięcy wyniósł 961,64 zł. Do dochodu nie wlicza się świadczenia wspierającego oraz kolejnego dodatkowego świadczenia rocznego, tj. 14-stki. Organ zaniechał jednakże wskazania zarówno przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jak też konkretnych przepisów wewnętrznej procedury w oparciu o którą procedował wniosek skarżącego.
Pomimo, że z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, iż przyczyną negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego było niespełnienie kryterium dochodowego, to brak było możliwości zidentyfikowania wzorca kontroli (przyjętej przez organ podstawy prawnej działania). Nie sposób było także zweryfikować przesłanek, które organ winien przyjmować przy formułowaniu negatywnego stanowiska w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. Zaskarżony akt nie poddawał się kontroli, co samoistnie świadczyło o jego wadliwości skutkującej koniecznością uchylenia.
Skoro, jak podniósł sam Prezydent, za dochód kwalifikujący do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, uważa się średni miesięczny dochód, który nie jest mniejszy niż 100 % i nie większy niż 250 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (tj. 1878,91 zł - 4697,28 zł), a który w przypadku skarżącego z ostatnich trzech miesięcy wyniósł 961,64 zł., to obowiązkiem organu było wskazanie okoliczności, faktów, stosownych danych i obliczeń, które doprowadziły Prezydenta do stwierdzenia niespełnienia kryterium dochodowego. Obowiązkiem organu było w zakresie niezbędnym do poznania motywów, które legły u podstaw wydania negatywnego dla skarżącego aktu, przedstawienie przynajmniej jak oblicza się dochód skarżącego i jego rodziny, jak się ją rozumie w świetle wskazanej uchwały, jakie elementy uwzględnia się przy ustalania spełnienia kryterium dowodowego i dla czego z podaniem konkretnych regulacji prawnych.
Nie jest więc wystarczające w żaden sposób zaleganie w aktach sprawy dokumentu odzwierciedlającego dochód skarżącego z ostatnich trzech miesięcy, którego wysokość w nim wskazana jest tożsama z tą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu (961,64 zł.). Nadto, skoro również organ dodaje, że: "Do dochodu nie wlicza się świadczenia wspierającego oraz kolejnego dodatkowego świadczenia rocznego, tj. 14-stki.", to powinien wyjaśnić dlaczego wskazanych co dopiero świadczeń nie wlicza się do dochodu z podaniem podstawy prawnej tego stanowiska i jej rozumieniem.
Pewne stwierdzenia i ustalenia znajdują się co prawda w odpowiedzi na skargę, ale nie może ona zastępować uzasadnienia zaskarżonego aktu i konwalidować uchybienia w tym zakresie organu. Sąd nie tylko, że nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie wolno mu tego czynić, by dokonywać tych ustaleń za organ na poczet stwierdzenia, czy zaskarżony akt odpowiada, czy nie odpowiada prawu.
Uzasadnienie aktu, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 P.p.s.a., winno zatem bezsprzecznie prezentować jasne motywy negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego w programie "Mieszkanie za remont", oparte na wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego i wnikliwym wyważeniu wartości wynikających także z zasad prawnych ujętych w szeregu przepisach, w tym konstytucyjnych. Takiej cechy nie sposób doszukać się w kontrolowanym akcie Prezydenta Miasta Krakowa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), który to przepis stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składał się jedynie wpis od skargi w wysokości 200 zł.