Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1643/25

Uzasadnienie

Burmistrz S. wydał w dniu 29 września 2025r., zarządzenie o nr 0050.161.2025 w sprawie odwołania K. S. (dalej: "skarżąca") ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. (dalej: "Dyrektora SCKiB"). Burmistrz działał w oparciu o art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2025r. poz. 1153), art. 15 ust. 1 i ust 6 pkt 3 i 4 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2024r. poz.

1. 87) oraz art. 70 § 1 § 11 § 12 i §2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 277 z poźn. zm.) w związku z art. 15 ust 7 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz.

1. 87) - po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Samorządowe Centrum Kultury i Bibliotek w S. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że podstawą wypowiedzenia stosunku pracy było naruszenie przepisów prawa, a to:
2. - § 54 ust. 13 pkt 2 Statut Gminy S. poprzez, zabranie głosu na komisji Rady Miejskiej w S. oraz złożenie wniosku o cofnięcie z porządku obrad projektu uchwały nadania Statutu Samorządowemu Centrum Kultury i Bibliotek w S.;
3. - § 7 ust. 4 Statutu Samorządowemu Centrum Kultury i Bibliotek w S. poprzez nieinformowanie Burmistrza S. o swojej nieobecności w pracy, ani czasie jej trwania;
4. - § 5 ust. 1 lit i) k) oraz 1) Statutu Samorządowemu Centrum Kultury i Bibliotek w S. poprzez niewspółdziałanie z instytucjami i organizacjami społecznymi w zakresie lepszego zaspakajania potrzeb kulturalnych mieszkańców, prowadzenie współpracy kulturalnej w kraju i zagranicą oraz współdziałanie z instytucjami oświatowo-wychowawczymi, instytucjami upowszechniani kultury oraz organizacjami społecznymi w rozwijaniu i zaspakajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i rekreacyjnych społeczeństwa;
5. - naruszenie Umowy z dnia 28 grudnia 2022r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. w zakresie:
6. - § 3 i § 4 poprzez wykorzystywanie pomieszczeń niezgodnie z przeznaczeniem (siłownia w miejscu, gdzie powinna być sala wystawowa) bez niezbędnego wyposażenia tejże Sali w odpowiednie zaplecze: szatnie, przebieralnie, okładziny tłumiące hałas i uderzenia oraz zapobiegające poślizgowi świadczy nie tylko o braku dbałości o mienie powierzone;
7. - § 5 oraz pkt 2 ppkt 16 załącznika do przedmiotowej umowy, poprzez zakwestionowanie kontroli przeprowadzanej na podstawie upoważnienia z dnia 3 lutego 2025 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano na przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie i wskazano, że Burmistrz S. zwrócił się o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które w ramach swej działalności statutowej propagują i upowszechniają kulturę. Opinie były zróżnicowane - od pozytywnie oceniających sprawowaną przez skarżącą funkcję, przez neutralne - po negatywne. W opiniach pozytywnych pojawiały się m.in. stwierdzenia dotyczące wysokiego poziomu artystycznego organizowanych przedsięwzięć, przyczyną neutralnych i negatywnych opinii był co do zasady brak jakiejkolwiek współpracy lub chociażby inicjatywy współpracy ze strony skarżącej. Treść złożonych opinii została wzięta pod uwagę w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie odwołania.

W ocenie Burmistrza skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem Dyrektora oraz odstąpiła od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności SCKiB zawartej dnia 28 grudnia 2022r. Pierwsze z naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polegało na przypisaniu sobie przez skarżącą uprawnienia przysługującego Burmistrzowi w zakresie procedowania projektu uchwały. W dniu 17 czerwca 2025r. został do skarżącej przesłany projekt uchwały - w sprawie nadania Statutu SCKiB. Kolejno w dniu 23 czerwca 2025r. skarżąca przybyła osobiście na posiedzenie komisji Rady Miejskiej w S. oraz zabrała na nim głos - składając wniosek o wycofanie z porządku obrad projektu uchwały w sprawie nadania Statutu, czym wprowadziła w błąd Radnych Rady Miejskiej w S., iż jest uprawnionym podmiotem w tym zakresie. Czyn ten stanowił naruszenie obowiązującego aktu prawa miejscowego (§ 54 ust. 13 pkt 2 Statutu Gminy S. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XL/369/21 z dnia 30 grudnia 2021r.), bowiem tylko projektodawca może zgłosić wniosek o wycofanie uchwały z porządku obrad.

Projektodawcą uchwały w sprawie nadania Statutu był Burmistrz S. Skarżąca poinformowała Radnych, że proponowane zmiany są niepotrzebne, gdyż powielają istniejące zapisy, czym dodatkowo wprowadziła Radnych w błąd. Zmiany według projektodawcy były uzasadnione i nie powielały już istniejących rozwiązań.

Kolejne naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym przez skarżącą stanowiskiem Dyrektora Centrum dotyczyło §7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w S. nr LV/487/23 z dnia 24 lutego 2023r. w sprawie nadania statutu SCKiB, zgodnie z którym Burmistrz S. wykonuje wobec dyrektora czynności z zakresu prawa pracy oraz jest jego zwierzchnikiem służbowym. W ocenie Burmistrza, skarżąca począwszy od objęcia funkcji Organu Wykonawczego przez obecnego Burmistrza (tj. od 6 maja 2024 r.) nie informowała go o swojej nieobecności w pracy ani o czasie jej trwania, tym samym wielokrotnie naruszyła nie tylko ww. przepis, ale również § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1632).

Ponadto zgodnie z § 3 umowy z dnia 28 grudnia 2022 roku w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności SCKiB majątek Centrum może być wykorzystywany jedynie do realizacji celów zgodnych z zakresem jego działania. Tymczasem w protokole z kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S., przekazanym do Urzędu i Miasta i Gminy w S., w dniu 3 lipca 2025 roku, w punkcie 7 wskazano: "w budynku - Sali wystawowej, sali wykorzystywanej na siłownię (niezgodnie z przeznaczeniem - obiekt sportowy) unosi się zapach zgnilizny i pleśni". Fakt ten, tj. wykorzystywanie pomieszczeń niezgodnie z przeznaczeniem (siłownia w miejscu, gdzie powinna być sala wystawowa) bez niezbędnego wyposażenia tej sali w odpowiednie zaplecze: szatnie, przebieralnie, okładziny tłumiące hałas i uderzenia oraz zapobiegające poślizgowi, świadczy nie tylko o braku dbałości skarżącej o powierzone mienie, ale nade wszystko o poważnym ryzyku narażenia osób korzystających z przedmiotowego obiektu na dyskomfort oraz utratę zdrowia (kontuzje).

Co więcej dbałość o powierzone Centrum mienie, wiąże się nie tylko z działaniami wewnątrz budynku siedziby, ale również to dbałość o estetykę i porządek na całej powierzonej nieruchomości i tu również Burmistrz wskazał, że działania skarżącej nie były w tym zakresie wystarczające, dochodziło do zaniedbań, o czym Burmistrz był informowany przez mieszkańców.

W ocenie Burmistrza wyżej opisane działania skarżącej naruszają postanowienie § 4 umowy z dnia 28 grudnia 2022 roku w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Centrum.

Następnie Burmistrz wskazał, że w dniu 14 lipca 2025r. zlecił audytorowi przeprowadzenie audytu wewnętrznego w SCKiB. Poinformowana o powyższym skarżąca w dniu 25 lipca 2025 r. zakwestionowała podjętą przez Burmistrza decyzję, informując audytora, że zgodnie z przepisami wyłącznie do niej należy decyzja w tym przedmiocie oraz że prawo do przeprowadzenia zewnętrznej kontroli w instytucji kultury ma wyłącznie komisja rewizyjna Rady Miejskiej w S. Zasugerowała również, że podjęcie czynności przez audytora stanowić będzie przekroczenie uprawnień i będzie wiązało się z niepotrzebnymi konsekwencjami. Powyższa próba udaremnienia przez skarżącą przeprowadzenia audytu wewnętrznego w kierowanej przez nią jednostce stanowiło odstąpienie od umowy z dnia 28 grudnia 2022 roku w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Centrum.

Odwołanie skarżącej uzasadniają również istotne różnice w postrzeganiu roli Dyrektora Centrum pomiędzy Organizatorem reprezentowanym przez Burmistrza dotyczącym działalności Centrum a skarżącą. Instytucja kultury realizuje zadania własne gminy i powinna dla jej dobra i efektywności realizacji tych zadań współpracować z jej organem wykonawczym, tymczasem takiej współpracy brak, a dodatkowo w swoich publicznych wystąpieniach skarżąca z jednej strony za każdym razem deklaruje chęć takiej współpracy, jednocześnie powołując się na niezależność instytucji, pełną jej autonomię i podważając kompetencje oraz autorytet Burmistrza przy każdej możliwej okazji, wykorzystując przy tym również fakty z jego prywatnego życia, co miało miejsce chociażby w trakcie wystąpienia na XIV Sesji Rady Miejskiej w S. w dniu 26 czerwca 2025r.

W ocenie Burmistrza - skarżąca, jako Dyrektor Centrum nie jest osobą otwartą na opinie społeczne, jest niechętna zmianom, podejmowaniu nowych zadań, nie przyjmuje żadnych uwag dotyczących sprawowanej przez nią funkcji, a w konsekwencji nie jest w stanie podjąć działań naprawczych umożliwiających dalszą współpracę.

Mając na uwadze powyższe liczne nieprawidłowości przy sprawowanej funkcji, charakter naruszeń, utratę zaufania społecznego, a także Burmistrza, uniemożliwiającą dalszą efektywną współpracę, odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska Dyrektora jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ww. zarządzeniu Burmistrza S. z dnia 29 września 2025r. zarzuciła naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, z późn. zm.; dalej: u.o.p.d.k.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. K. S., w sytuacji gdy w związku z pełnioną funkcją nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa oraz nie odstąpiła od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła uzasadnienie merytoryczne ww. zarzutów i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. A ponadto o:

1. 1. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
2. 1) Fragmentu nagrania XIV Sesja Rady Miejskiej w S., 26 czerwca 2025 r. na okoliczność cofnięcia przez Burmistrza S. głosowania nad uchwałą o nadanie statutu Samorządowemu Centrum Kultury i Bibliotek w S.
3. 2) Pisma z dnia 2 lipca 2024 r.
4. 3) Pisma z dnia 15 lipca 2024 r.
5. 4) Pisma z dnia 6 maja 2025 r. na fakt zwracania się przez skarżącą do organu, będącego Zamawiającym, w celu realizacji uprawnień z tytułu gwarancji
6. 5) Umowy z dnia 11 września 2023 r. na okoliczność określenia uprawnień Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S., w zakresie władania nieruchomością będącą przedmiotem tej umowy.
7. 6) Umowy z dnia 8 marca 2023 r. zawartej pomiędzy Gminą S. a Stowarzyszeniem [...], na fakt użyczenia części budynku podmiotowi trzeciemu, niezależnemu od Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S.
8. 7) Upoważnienia do kontroli z dnia 3 lutego 2025 r. na okoliczność podstawy prawnej przeprowadzanej w dniu 25 lipca 2025 r. kontroli w Centrum Kultury i Bibliotek w S.
9. 8) Przesłuchania Skarżącej na fakt braku podstaw do odwołania jej z pełnionej funkcji.
10. 2. Zobowiązanie Organu do przedłożenia informacji uzyskanych od stowarzyszeń zawodowych i twórczych, do których zwrócił się Organ o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania Skarżącej, celem dopuszczenia i przeprowadzenia z nich dowodu na okoliczność ich treści.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. A ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych i dołączonych do przedmiotowej odpowiedzi na skargę, ponieważ są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, to jest:

1. - zarządzenia nr 0050.161.2025 Burmistrza S. z 29 września 2025 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. (dalej również jako: "Zarządzenie") wraz z jego uzasadnieniem, notatką służbową oraz potwierdzeniem nadania i odbioru (Załącznik nr 3 do Odpowiedzi na Skargę);
2. - wnioski Burmistrza S. z dni: 28 lipca 2025 r., 1 sierpnia 2025 r, 18 sierpnia 2025 r. wraz odpowiedziami zawierającymi listy stowarzyszeń twórczych (Załącznik nr 4 do Odpowiedzi na Skargę);
3. - opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz dowodów nadania wniosków o opinie do pozostałych stowarzyszeń (Załącznik nr 5 do Odpowiedzi na Skargę);
4. - aktów prawa miejscowego Gminy S., tj.: (i) Uchwały nr XL/369/21 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S.; (ii) Statutu Gminy S. (dalej jako: "Statut", Załącznik nr 6 do Odpowiedzi na Skargę);
5. - wyciągu z protokołu obrad Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej w S. (Załącznik nr 7 do Odpowiedzi na Skargę);
6. - nagrania z XIV sesji Rady Miejskiej w S., 5 min. 40 sek. nagrania (Załącznik nr 8 do Odpowiedzi na Skargę znajdujący się na płycie CD);
7. - Uchwały w sprawie nadania Statutu Samorządowego Centrum SCKiB w S.; Statut Samorządowego Centrum SCKiB w S. (dalej również jako: "Statut SCKiB"), (Załącznik nr 9 do Odpowiedzi na Skargę);
8. - wniosków Skarżącej o udzielenie urlopu wypoczynkowego w latach 2020-2023 (Załącznik nr 10 do Odpowiedzi na Skargę);
9. - protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. dot. kontroli budynku SCKiB (Załącznik nr 11 do odpowiedzi na Skargę);
10. - umowy użytkowania z dnia 11 września 2023 r. (Załącznik nr 12 do Odpowiedzi na Skargę);
11. - umowy użyczenia z dnia 1 września 2023 r. (Załącznik nr 13 do Odpowiedzi na Skargę); upoważnienia do przeprowadzania audytu wewnętrznego (Załącznik nr 14 do Odpowiedzi na Skargę);
12. - zrzutów ekranu korespondencji e-mail Skarżącej z audytorem wewnętrznym (2 wydruki, Załącznik nr 15 do Odpowiedzi na Skargę);
13. - sprawozdania z audytu wewnętrznego nr 1/2025 (Załącznik nr 16 do Odpowiedzi na Skargę);
14. - stanowiska Ministra Finansów w sprawie przeprowadzania audytu wewnętrznego w instytucjach kultury; uzupełnienia stanowiska Ministerstwa Finansów (Załącznik nr 17 do Odpowiedzi na Skargę) - na okoliczność:
15. - podstaw prawnych odwołania dyrektora, legalności zarządzenia o odwołaniu dyrektora;
16. - zakresu i istoty naruszeń przypisanych Skarżącej, które legły u podstaw zarządzenia;
17. - wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie dyrektora;
18. - przeprowadzenia przez Organ konsultacji poprzedzających odwołanie dyrektora instytucji kultury;
19. - treści uzyskanych opinii, wyrażenia woli odwołania dyrektora przez stowarzyszenia zawodowe i twórcze działające na terenie Gminy S., braku współpracy dyrektora ze stowarzyszeniami;
20. - odstąpienia przez dyrektora od realizacji Umowy i przepisów Ustawy, niewłaściwej realizacji Umowy przez dyrektora, w szczególności obowiązków związanych z zapewnieniem odpowiedniego stanu technicznego pomieszczenia;
21. - okoliczności przeprowadzenia audytu wewnętrznego w SCKiB oraz legalności tego audytu, zakwestionowania przez Skarżącą kompetencji Burmistrza do zlecenia audytu wewnętrznego, zakresu i wyników audytu.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2026r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kraskowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

Do protokołu rozprawy w dniu 12 sierpnia 2026r. pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia legł konflikt personalny pomiędzy Burmistrzem a skarżącą. Skarżąca jako dyrektor Instytucji została zaproszona przez Radę Gminy, zgodnie z jej statutem do wyrażenia opinii, co do zmian w instytucji kultury, w której była dyrektorem. To Przewodniczący Komisji zarządził wycofanie uchwały, a nie skarżąca. Następnie Burmistrz wycofał uchwalę z porządku obrad Rady Gminy. Nie jest do końca prawdą, że skarżąca, jako Dyrektor Instytucji nie współpracowała z instytucjami społecznymi. Tylko 3 spośród nich stwierdziły brak współpracy.

Ponadto pełnomocnik i skarżąca podnieśli, że co do zagospodarowania pomieszczeń Instytucji od 2023r. była zgoda (umowa z poprzednim Burmistrzem) na urządzenie w pomieszczeniu siłowni. Nadto, pomimo, że kontrola finansowa na podstawie Ordynacji podatkowej może dotyczyć tylko jednostki podległej takiej, jak szkoły, to skarżąca, jako Dyrektor poddała jednak kontroli przedmiotową Instytucję. Działania te w ocenie ww. były bezprawne. Na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze, co do dokumentów i nagrań.

Pełnomocnik Burmistrza wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę, dodając, że skarżąca próbuje sprowadzić sprawę do relacji między nią, a Burmistrzem. W ocenie pełnomocnika został dochowany tryb poprzedzający odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora instytucji. Burmistrz ustalił relewantny krąg stowarzyszeń na postawie danych z urzędu i informacji od Starostwa D., do których zwrócił się o wydanie stosownych opinii. Uzasadnienie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora odnosi się do określonych zdarzeń, dokumentów, zadań statutowych. W zarządzeniu wskazano co najmniej dwie przesłanki, dające podstawę do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora.

Na pytanie Sądu, Burmistrz S. wyjaśnił, że był obecny na obradach komisji i to skarżąca złożyła wniosek o wycofanie uchwały, zwracając się prawdopodobnie słowami: "proszę wycofać projekt". Natomiast Burmistrz wycofał uchwałę z porządku obrad Rady Gminy. Burmistrz potwierdził istnienie umowy o zagospodarowaniu pomieszczeń, zawartej z poprzednikiem.

Sąd postanowił dopuścić dowody z dokumentów dołączonych do skargi. W pozostałym zakresie oddalić wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury (w sprawie – Samorządowe Centrum Kultury i Bibliotek w S.) przyjmuje formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta, w badanej sprawie – Burmistrza S.), jako organu wykonawczego gminy będącej organizatorem instytucji kultury w rozumieniu art. 2 i art. 9 u.o.p.d.k. Podstawowym statutowym celem instytucji kultury jest prowadzenie działalności kulturalnej, polegającej, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.p.d.k., na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Norma art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter zadań i kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz wskazującego formy ich realizacji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Powierzenie jednostkom samorządu terytorialnemu - działającym przy pomocy organów administracji publicznej - sprawowania mecenatu nad działalnością kulturalną, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.o.p.d.k., oznacza, że działalność ta mieści się w sferze zadań publicznych.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 412/25, z dnia 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 126/26, z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 169/21; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11).

Zagadnienie charakteru aktów powołania na stanowiska (i odwołania) dyrektorów instytucji kultury było sporne zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jak i Sądu Najwyższego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania (i odwołania) dyrektorów instytucji kultury, tj. publicznoprawnym, gdyż jest formą realizacji przez organ zadań publicznych, jak i wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ponadto ma on charakter aktu indywidualnego i jako taki należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych (wyroku NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19).

Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem - uregulowanych ustawą - sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11). Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody oraz kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej - o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy) – por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16).

Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej. Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy. Akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.p.o.d.k. jest zatem odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu (zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18; z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21).

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dyrektora instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej przez sąd administracyjny kontroli przedmiotowych zarządzeń, wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego dotyczących przyczyn uzasadniających zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I PK 200/12, publ. OSNP 2014/2/19).

Oznacza to zarówno dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, jak i kognicję sądu administracyjnego w tej sprawie.

Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyżej przedstawionej analizy - Sąd nie ma wątpliwości, że skarżąca posiada legitymację skargową w sprawie. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury kształtuje sytuację prawną osoby odwołanej, zatem interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, którego legalność skarżąca kwestionuje, co uprawniało ją do złożenia skargi na przedmiotowe zarządzenie Burmistrza.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Do istotnych wad zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1715/23, a także Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem skargi jest wydane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3 i pkt 4 u.o.p.d.k. Zarządzenie Burmistrza S. z dnia 29 września 2025r. o nr 0050.161.2025 w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. W tym miejscu wyjaśnić należy, że z mocy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym czynności w zakresie powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury należą do kompetencji organu wykonawczego gminy. Dyrektora gminnej instytucji kultury powołuje i odwołuje burmistrz.

W kontrolowanej sprawie niespornym jest, że skarżąca na podstawie art. 15 u.o.p.d.k. i na mocy Zarządzenia nr 0050.196.2022 Burmistrza S. została powołana na stanowisko Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. na 7-letnią kadencję na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2029 r. Zgodnie z ust. 5 przywołanego przepisu strony uprzednio zawarły Umowę w sprawie warunków organizacyjno-finansowych zawierającą również plan pracy SCKiB i ponadto - Umowę o pracę. Dyrektor pełniła swoją funkcję dwukrotnie - pierwsza kadencja przypadała na lata 2016-2022, druga zaś rozpoczęła się w roku 2023 i została przerwana w 2025 r. Zarządzeniem z dnia 29 września 2025 r., nr 0050.161.2025 Burmistrza S. w sprawie odwołania Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. W Zarządzeniu zakreślono 3-miesięczny okres wypowiedzenia, który trwa od 1 października 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.

Jak wynika z okoliczności faktycznych badanej sprawy - podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska jest przepis art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Zgodnie z art. 15 ust. u.o.p.d.k., Dyrektora instytucji kultury powołuje Organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 (konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury).

Powyższy przepis wprowadza ustawową regułą współdziałania organizatora z innymi podmiotami przy podejmowaniu istotnych dla każdej instytucji kultury rozstrzygnięć związanych z powierzeniem wybranej przez organizatora osobie funkcji organu zarządzającego danej instytucji. Współdziałanie to polega na zobowiązaniu organizatora do zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w danej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, zarówno przy powołaniu, jak i odwołaniu dyrektora instytucji kultury.

Dopełniając powyższe wskazać należy, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można bagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, a zapytania o opinie powinny być skierowane do stowarzyszeń powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane zupełnie przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2026r., sygn. akt IV SA/Wr 574/25, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2026r., sygn. akt II SA/Ol 728/25).

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1535/20).

Sąd ma na uwadze okoliczność, że przed wydaniem kontrolowanego zarządzenia Burmistrz S. zwrócił się wprawdzie o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które w ramach swojej działalności statutowej propagują i upowszechniają kulturę, jednak zauważenia wymaga, że sam Burmistrz w badanym zarządzeniu podał, że: "Opinie były zróżnicowane - od pozytywnie oceniających sprawowaną przez Panią K. S. funkcje, przez neutralne - po negatywne. W opiniach pozytywnych pojawiały się m.in. stwierdzenia dotyczące wysokiego poziomu artystycznego organizowanych przedsięwzięć, przyczyną neutralnych i negatywnych opinii był co do zasady brak jakiejkolwiek współpracy lub chociażby inicjatywy współpracy ze strony Pani Dyrektor Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S.".

Nie można zatem tracić z pola widzenia, że przedmiotowe opinie nie były wyłącznie negatywne, a sama skarżąca podnosiła podczas rozprawy sądowej, co zostało odnotowane w protokole rozprawy z dnia 12 sierpnia 2026r., że: "Nie jest do końca prawdą, że skarżąca, jako Dyrektor Instytucji nie współpracowała z instytucjami społecznymi. Tylko 3 spośród nich stwierdziły brak współpracy".

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że wiele z przedłożonych do akt sprawy opinii zawiera głos wstrzymujący się od wydawania opinii w sprawie odwołania Dyrektora, wiele podmiotów stanęło na stanowisku, że chcą być w tej sprawie bezstronni. Dla przykładu – stowarzyszenie koło Gospodyń Wiejskich w S. podaje, że: "nie czujemy się upoważnieni do wydawania opinii w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektor (...)". Koło Gospodyń Wiejskich w D. podało, że: "wstrzymuje się od wydania jakiejkolwiek opinii na ten temat. Chcemy być bezstronni w powyższej sprawie". KGW w M. uznało, że: "Z perspektywy uczestników życia lokalnego jako Koło Gospodyń Wiejskich możemy jedynie zaznaczyć, że wydarzenia organizowane przez Samorządowe Centrum Kultury za kadencji Pani Dyrektor K. S. odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ich forma i charakter wnosiły wartość w życie kulturalne lokalnej społeczności". Amatorski zespół teatralny "E." stanęło na stanowisku, że: "Nie sposób wymienić wszystkich osiągnięć w dziedzinie kultury Pani Dyrektor K. S., ale my - SENIORZY, jako długoletni mieszkańcy S., możemy zaświadczyć, że takiego prężnego rozwoju kultury, jak obecnie nie było w przeszłości.

Zmiany nie zawsze są dobre. Dlatego gorąco prosimy, wręcz nalegamy o przekonaniu Burmistrza S. o odstąpieniu od zamiaru zmian personalnych w SCKiB i pozostawienie sprawdzonej, kompetentnej, szanowanej i lubianej Pani Dyrektor na stanowisku". Z kolei Zarząd Stowarzyszenia Twórców Kultury [...]: "negatywnie opiniuje odwołanie Pani K. S. ze stanowiska Dyrektorki Samorządowego Centrum Kultury i Bibliotek w S. Chcemy podkreślić bardzo dobrą współpracę pomiędzy SCKiB kierowanym w ostatnim okresie przez Panią K. S. a podmiotami w sferze kultury w powiecie dąbrowskim, szczególnie w naszych działaniach w tym obszarze, wysoki poziom artystyczny organizowanych przedsięwzięć i rzetelność w pracy administracyjnej. Nadmieniamy, że 21 grudnia 2022 r. opiniowaliśmy pozytywnie jej kandydaturę na stanowisko dyrektora SCKiB i nasze zdania nie zmieniły się w tej sprawie (...)".

W tym zakresie należy przyznać rację skarżącej, że w kontrolowanej sprawie zasadnym jest kompleksowe i bezstronne zapoznanie się z opiniami przesłanymi przez stowarzyszenia zawodowe i twórcze, działające na terenie gminy i miasta S. i powiązane z SCKiB. Nie można przy tym pomijać okoliczności, że instytucja, której dyrektorem jest skarżąca od 2017r. zorganizowała szereg wydarzeń, których opis stanowi załącznik nr 2 do skargi. Nie można przy tym czynić zarzutu w kierunku skarżącej w zakresie braku współpracy z opiekunami osób niepełnosprawnych i samymi osobami niepełnosprawnymi, tym bardziej, że – jak podaje skarżąca - w samym tylko 2025r. zorganizowano cztery akcje związane z osobami niepełnosprawnymi. Organ powinien zweryfikować, czy w siedzibie SCKiB w S. osoby niepełnosprawne mogą korzystać ze specjalnego komputera z oprogramowaniem dla osób niedowidzących, na co wskazywała skarżąca. W sprawie nie odnotowano jednak odniesienia się Burmistrza do powyższego stanowiska skarżącej, a ogólnikowe twierdzenie organu, że: "komputer znajduje się w siedzibie Centrum i co podkreśla tylko fakt, że Skarżąca nie podejmowała działań na rzecz osób z niepełnosprawnościami poza siedzibą SKCiB" – jest zbyt ogólnikowe i generalizujące, a utożsamianie współpracy z osobami niepełnosprawnymi z miejscem usytuowania komputera dla tej grupy osób jest bezzasadne.

Przechodząc dalej wskazać należy na treść art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

Dopełniając powyższe wskazać należy, że przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią katalog zamknięty podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska powinno zawierać ocenę organu dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny, w uzasadnieniu aktu muszą także być szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18, z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20).

Badając ww. przesłanki wskazać należy, że w ocenie Burmistrza skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora oraz odstąpiła od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności SCiB w S. zawartej dnia 28 grudnia 2022r.

W tym zakresie zbadania wymaga m.in. to, czy zgodnie z umową z dnia 8 marca 2023r. pomieszczenie, które opisane jest w protokole kontroli zostało użyczone przez Gminę Stowarzyszeniu poMOC. Skarżąca bowiem twierdzi, że nie jest we władaniu tego pomieszczenia, jako Dyrektor SCKiB w S. Budynek, będący przedmiotem kontroli, jest nowym obiektem, objętym gwarancją. Skarżąca podawała, że już w 2024 r. kierowała do Burmistrza informacje o stanie budynku, o usterkach, które winny zostać usunięte w ramach gwarancji. Pomimo zapewnień, Burmistrz nie podjął żadnych konkretnych działań w celu usunięcia usterek przez generalnego wykonawcę.

W tym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącą, że czynienie zarzutów dotyczących stanu budynku, będącego siedzibą SCKiB w S. w odniesieniu do skarżącej jest nieuprawnione i stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności za brak należytego wykonywania obowiązków.

Ponadto wyjaśnienia również wymaga kwestia zagospodarowania pomieszczeń Centrum, gdyż skarżąca twierdzi, że od 2023r. była zgoda (umowa z poprzednim Burmistrzem) na urządzenie w pomieszczeniu siłowni, tym bardziej, że podczas rozprawy sądowej, co zostało odnotowane w protokole rozprawy z dnia 12 sierpnia 2026r. sam Burmistrz potwierdził istnienie umowy o zagospodarowaniu pomieszczeń zawartej z poprzednikiem.

Natomiast odnosząc się do kolejnego spornego aspektu sprawy, wyjaśnienia wymaga kwestia analizy protokołu Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej w S. oraz nagrania z XIV sesji Rady Miejskiej w S., tym bardziej, że skarżąca twierdzi, iż jako Dyrektor Instytucji została zaproszona przez Radę Gminy, zgodnie z jej statutem do wyrażenia opinii, co do zmian w instytucji kultury, w której była Dyrektorem i to Przewodniczący Komisji zarządził wycofanie uchwały, a nie skarżąca i to Burmistrz wycofał uchwalę z porządku obrad Rady Gminy.

Kwestia ta jest o tyle istotna, że podczas rozprawy sądowej, do protokołu rozprawy w dnia 12 sierpnia 2026r. sam Burmistrz potwierdził, że to on wycofał uchwałę z porządku obrad Rady Gminy.

Wyjaśnienia wymaga także kwestia naruszenia § 7 ust 4 Statutu SCKiB, bowiem z jednej strony Burmistrz zarzuca skarżącej, że nie informowała ona o swoich nieobecnościach w pracy, z drugiej zaś strony wskazuje na okoliczność, że w latach 2020-2023 skarżąca wielokrotnie i z wyprzedzeniem składała wnioski o udzielenie urlopu wypoczynkowego - a więc dysponowała pełną wiedzą o zbliżającej się nieobecności, na dowód czego organ przedkłada wnioski skarżącej o udzielenie urlopu wypoczynkowego w latach 2020-2023r. Powyższe wywody Burmistrza są niekonsekwentne i wymagają doprecyzowania.

W ocenie Sądu, wszystkie powyższe uchybienia wskazują, że w sprawie, wbrew temu, co twierdzi Burmistrz, uzasadnienie odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora nie odnosi się w pełni do określonych zdarzeń, dokumentów i zadań statutowych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przyczyny odwołania muszą być rzeczywiste, klarowne, a nie pozorne, natomiast na gruncie kontrolowanej sprawy zbyt wiele aspektów jest spornych i niejasnych.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie aktu (zarządzenia) odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska, powinno zawierać ocenę organu dokładnie i szczegółowo, uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny, w uzasadnieniu aktu muszą także być szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości, poparte stosownymi dowodami, czego w ocenie Sądu zabrakło na gruncie badanej sprawy.

Burmistrz powinien zatem tak uzasadnić zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora, aby była możliwa pełna jego kontrola, bez wskazywania rozbieżności i niekonsekwencji, co do danego naruszenia. Tym bardziej, że wymóg należytego uzasadnienia aktów organów administracji publicznej o charakterze władczym, podjętych w sprawach indywidualnych podmiotów, wywodzony jest w orzecznictwie z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji). Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów. Dlatego też, żeby uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły.

Ponadto przy wydawaniu zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora, Burmistrz powinien jasno skategoryzować, które okoliczności stanowią, a które nie stanowią przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1-5 u.o.p.d.k., tym bardziej, że przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" (co stanowiło jedną z podstaw zaskarżonego zarządzenia) oznacza, że dyrektor może być odwołany w razie wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem. Zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest oczywiste lub odpowiednio potwierdzone złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu wskazuje bowiem, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych, dotyczących tego, czy skarżąca jako dyrektor instytucji kultury naruszyła przepisy prawa.

W ocenie Sądu organ, formułując zarzuty ujęte w punktach, nie wykazał dostatecznie naruszenia przez skarżącą przepisów prawa w związku z zajmowanym przez nią stanowiskiem. W większości tych zarzutów nie wskazano na konkretne naruszenie przepisów prawa. Sformułowane zarzuty są ogólnikowe, niejasne. Nie są też należycie powiązane z konkretnymi dowodami. Zauważono także rozbieżności w zakresie wywodów wskazanych w zarządzeniu, odpowiedzi na skargę i wypowiedziami podczas rozprawy sądowej, odnotowanymi w protokole rozprawy.

Na marginesie Sąd zauważa, że ostatni akapit uzasadnienia kontrolowanego zarządzenia, oparty jest w dużej mierze na subiektywnych twierdzeniach Burmistrza i nacechowany jest negatywnym nastawieniem organu do osoby skarżącej, a podkreślana w zarządzeniu utrata zaufania Burmistrza do Dyrektora Centrum nie może w żadnej mierze wpływać na obiektywizm, ocenę przesłanek i wynik wydawanego aktu.

Reasumując poczynione wyżej uwagi, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, o czym na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 697 zł (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026r. poz. 215).