Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2021 r. Nr 23/2021, orzekającej o nałożeniu na A. Z. kary pieniężnej w wysokości 5,859 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy: M. - kategoria drogi: gminna; działka [...] obr. [...] jedn. ewid. K. w celu: umieszczenie ogrodzenia na działce [...] wzdłuż działki [...] obr. [...] jedn. ewid. K. w dniach od 27 grudnia 2019 r. do 7 października 2021 r.
W sprawie tej Organ I instancji działając na podstawie art. 4, art. 7, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2024.320 dalej jako u.d.p.) oraz uchwały nr XXX/789 Rady Miasta Krakowa z dnia 05.12. 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. póz. 9305 ze zm.), naliczył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu zostało wywiedzione, że Pani A. Z. nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia a podniesione wątpliwości w zakresie wyznaczenia pasa drogowego, po ponownym zbadaniu sprawy przez Organ I instancji, zostały wyjaśnione.
W odwołaniu od decyzji Pani A. Z. zakwestionowała prawidłowość nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Powołała się na wskazówki zawarte w uprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01.02.2023 r., w którym wskazano, iż można rozważyć zastosowanie art. 38 ust 1 ustawy o drogach publicznych i zakończyć postępowanie. Posadowienie ogrodzenia w pasie drogowym - zd. Odwołującej - w żaden sposób nie powoduje zagrożenia ani utrudnienia w ruchu. Wniosła zatem o uchylenie decyzji nr 54/G/GK/KZ/BK/23/ZDMK z dnia 23.11.2023 oraz umorzenie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję ustaliło, że w kwietniu 2019 r., w wyniku kontroli stanu zagospodarowania nieruchomości pozostających w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa, zagrodzenia nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej Kraków stanowiącej część drogi publicznej – M. oznaczonej jako działka nr [...] trwałym ogrodzeniem z działki sąsiedniej nr [...], której właścicielem jest Pani A. Z. Ulica M. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie Uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28.05.1986 r. (Dz. Urz. w Krakowie nr 10, póz. 84 z 07.07.1986r.}, które od dnia 01.01.1999 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" posiadają status dróg gminnych. Organ I instancji ustalił, w wyniku prac przeprowadzonych przez zarządcę drogi związanych z określaniem pasa drogowego drogi publicznej o kategorii gminnej ul. M., że granica pasa drogowego tej drogi publicznej wzdłuż działki nr [...] biegnie po granicy ewidencyjnej tej działki z działką nr [...].
Ponadto, w wyniku czynności geodezyjnych w dniu 04.07.2019 r. wykonanych przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, wyznaczono punkty graniczne ujawnione uprzednio w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w powyższych czynnościach uczestniczyła Pani A. Z. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (pas drogowy) jest zagrodzona trwałym ogrodzeniem z nieruchomością sąsiednią tj. działką nr [...] (własność Pani A. Z.), powierzchnia zajęcia -18 m2 (operat techniczny nr [...]). Ustalone przez Organ I instancji zajęcie pasa drogowego drogi publicznej o kategorii gminnej -ul. M. na przedmiotowym odcinku nastąpiło na zasadzie wyłączności, a właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie uzyskał wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.
W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego została wydana decyzja nr 19/G/GK/KZ/MD/21/ZDMK z dnia 07.10.2021 r. nakładająca opłatę karną w wysokości 5.859 zł. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. M. poprzez umieszczenie ogrodzenia na cele niekomercyjne za okres od 27.12. 2019 r. do 07.10.2021 r.
Od w/w decyzji Organu I instancji Strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją SKO.Dr/4122/257/2021 z dnia 01.02.2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W związku z uchyleniem decyzji Organ I instancji dokonał ponownej analizy zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy oraz dołączył nowe materiały obejmujące dokumenty geodezyjne z Internetowego Systemu Danych Przestrzennych oraz z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które nie były uwzględnione w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Mapa zasadnicza z roku 1995 r. wykazuje przebieg ogrodzenia w granicy działki [...] oraz [...], mapa zasadnicza z roku 2004 wykazuje przebieg ogrodzenia w granicy działki [...] oraz [...], mapa zasadnicza z 2010 r. wykazuje przebieg ogrodzenia w granicy działki [...] oraz [...].
Ponadto operat techniczny [...] z dnia 04.07.2019 r., mapa wywiadu terenowego ukazuje przebieg wcześniejszego ogrodzenia wykazany na mapach zasadniczych wiatach 1995,2004 i 2010 r. oraz aktualny przebieg w roku 2019. Z przedmiotowego operatu wynika, że ogrodzenie zostało przebudowane i przesunięte na działkę [...]. Na podstawie w/w dokumentów, należy stwierdzić, że zajęcie pasa drogowego jest faktem ustalonym przez Organ I instancji.
Oceniając powyższy stan faktyczny SKO powołało się na art. 40 u.d.p. zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia związane jest z nałożeniem kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i że był świadomy tego, że go nie posiada.
Zwrócono także uwagę, że art. 38 ust. 1 u.p.g. stanowi, że "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Jednak powyższy przepis dotyczy wyłącznie obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym, gdy w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych dany obiekt niezwiązany z gospodarką drogową był już zlokalizowany w pasie drogowym.
W analizowanej sprawie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują na zmianę posadowienia ogrodzenia w latach późniejszych tj. po dacie zaliczenia ul. M. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz ustawy o drogach publicznych. Ponadto Strona w trakcie postępowania podniosła, że w miejsce starego parkanu poprzednia właścicielka postawiła nowe, betonowe ogrodzenie w 1999 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim uprzednim rozstrzygnięciu z dnia 01.02.2023 r., wskazało na możliwość zastosowania w nin. sprawie art. 189f § 1 k.p.a. dot. odstąpienia od nałożenia kary. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nie nakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Nie wchodząc w dywagacje dotyczące interpretacji określenia "waga naruszenia prawa jest znikoma" SKO stwierdziło, że druga ze wskazanych przesłanek nie została spełniona. W aktach sprawy brak bowiem dowodów na to, że skarżąca dobrowolnie zaprzestała naruszenia prawa. W tym zakresie w dniu 03.08.2023 r. przeprowadzona została wizja w terenie, która wykazała, że przebieg ogrodzenia nie uległ zmianie od dnia wszczętego postępowania tj. od dnia 19.04.2021 r.
W związku z powyższym uznano, że zasadnym jest wymierzenie sankcji karnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tj. od dnia zaistnienia podstawy prawnej tj. dnia 27.12.2019 r. do dnia wydania pierwotnej decyzji (znak: 19/G/GK/KZ/MD/21/ZDMK) z 07.10.2021 r. w wysokości 5.859 zł stanowiącej iloczyn 10 krotności stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi publicznej kategorii gminnej tj. 0,05 zł, powierzchni zajęcia tj. 18 m2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego za które może być wymierzona stosowna opłata tj. 651 dni. Skład orzekający Kolegium stwierdza zatem, że obliczenie wysokości opłaty zostało przez Organ I instancji przeprowadzone prawidłowo i należy go wpłacić na podane konto w podanym w decyzji terminie.
W skardze zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie we wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej wskazało na możliwość zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a. dotyczącego możliwości odstąpienia od nałożenia kary, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma. Ponadto podniesiono, że zachodzi także drugi warunek umorzenia, bowiem zaprzestała naruszania prawa, gdyż została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na spornych działkach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 40 ust 1, 2, 3 i 4 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budowę, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy:
1/ prowadzenia robót w pasie drogowym;
2/ umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
3/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Według natomiast art. 40 ust 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu czyli zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie - jako utrzymujący się stan rzeczy. Co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy.
W niniejszej sprawie nie jest sporne ani zajęcie pasa drogowego przez konstrukcję ogrodzenia, ani okres zajęcia czy wysokość ustalonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Spór dotyczy natomiast możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Kwestię tę reguluje art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Celem tej regulacji jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Ustawodawca nie sprecyzował, jakim przypadkom naruszenia prawa można przypisać "znikomy'1 charakter, natomiast w literaturze przedmiotu wyróżniono stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne, czyli takie, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 625/23, publ. Lex nr 3644367). Ze znikomym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy wywołało ono jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak- Sudyka, Warszawa 2019, uwagi do art. 189f).
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
W ocenie sądu, okoliczności rozpoznanej sprawy pozwalają na zakwalifikowanie naruszenia prawa jako znikomego. Na okoliczność tą wskazywało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu decyzji SKO.Dr/4122/257/2021 z dnia 01.02.202S r., którą uchylono decyzję Organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazania te zostały w dalszym toku postępowania kompletnie zignorowane. O znikomości naruszenia prawa przez Skarżącą świadczy zarówno charakter drogi, która ma charakter gruntowy i cechuje się znikomym natężeniem ruchu (a więc nie zagraża bezpieczeństwu), jak też okoliczności dokonania zajęcia pasa drogowego.
Ponadto skarżąca jest co prawda właścicielem spornego płotu, ale nie został on przez nią wzniesiony. Ogrodzenie wybudował poprzedni właściciel gruntu, a Skarżąca nabyła jego własność wraz z całym gruntem. Ponieważ ogrodzenie stanowi element granicy działki, to nie można nowej właścicielce stawiać zarzutu, iż była świadoma zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje zresztą tych okoliczności. Podnosi natomiast, że nie został spełniony drugi z warunków wymienionych wart. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uznano bowiem, że w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że skarżąca dobrowolnie zaprzestała naruszania prawa. Organ nie zbadał jednak dokładnie tej okoliczności i ograniczył się jedynie do ustalenia stanu faktycznego na gruncie. Skarżąca przedłożyła natomiast decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2025 r, którą zezwolono jej na czasowe zajęcia pasa drogowego na ulicy M. - kategoria drogi: gminna; działka [...] obr. [...] jedn. ewid.
K. w celu: umieszczenie ogrodzenia na działce [...] wzdłuż działki [...] obr. [...] jedn. ewid. K. na okres 1822 dni tzn od 12 marca 2025 r do 7 marca 2030 r. Decyzja ta nosi co prawda datę późniejszą niż objęta skargą decyzja Organu II instancji, jednak oczywistym jest, że została ona w wydana w troku postępowania administracyjnego, które musiało być wszczęte dużo wcześniej. W związku z tym ustalenia organu, iż brak jest dobrowolnego zaprzestania naruszenia prawa są gołosłowne. Za takie zaprzestanie należy bowiem uznać nie tylko rozbiórkę ogrodzenia, ale także uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Przy czym istotne jest już samo złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Jest to bowiem obiektywne, zależne od Skarżącej działanie mające na celu doprowadzenie stanu faktycznego na gruncie do zgodności z prawem. Sam moment wydania zezwolenia zależy natomiast od organu, czyli w tym przypadku Prezydenta Miasta Krakowa, który był w omawianej sprawie także organem I instancji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.,