Uzasadnienie
Rada Gminy Podegrodzie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, poz. 1572, poz. 1907 i poz. 1940) oraz art. 39 ust. 7a, art. 89 ust. 1, 3 i 9, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1043) po uzyskaniu pozytywnej opinii Małopolskiego Kuratora Oświaty, podjęła w dniu 29 sierpnia 2025 r. uchwałę nr XVI/138/2025 w sprawie: przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Rada Gminy uchwaliła, co następuje:
§1.
1. Przekształca się z dniem 31 sierpnia 2025 r. tj. z końcem roku szkolnego 2024/2025 Szkołę Podstawową w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze dla dzieci oddziału przedszkolnego i uczniów Szkoły Podstawowej w Stadłach od dnia 1 września 2025 r. realizowane będą w następujących dodatkowych lokalizacjach:
w budynku Biblioteki Gminnej w Podegrodziu, zlokalizowanego pod adresem: 33-386 Podegrodzie 525; w budynku Szkoły Podstawowej im. św. Ojca Stanisława Papczyńskiego w Podegrodziu, zlokalizowanej pod adresem: 33 -386 Podegrodzie 6; w budynku Szkoły Podstawowej im. płk. Narcyza Wiatra w Gostwicy, zlokalizowanej pod adresem: Gostwica 27, 33 - 386 Podegrodzie;
§ 2. Zmienia się z dniem 1 września 2025 r. akt założycielski Szkoły Podstawowej w Stadłach, który otrzymuje brzmienie załącznika do niniejszej uchwały.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Podegrodzie.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Do uchwały nr XVI/138/2025 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 29 sierpnia 2025 r. uchwalono załącznik - Akt Założycielski Szkoły Podstawowej w Stadłach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940), art. 88 ust. 1, 2 w związku z art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1043). Uchwalono, że z dniem 1 września 2025 r. akt założycielski Szkoły Podstawowej w Stadłach otrzymuje brzmienie:
§ 1. Nazwa szkoły: Szkoła Podstawowa w Stadłach.
§ 2. Typ szkoły: ośmioletnia szkoła podstawowa.
§ 3. Siedziba szkoły: Stadła 30, 33 - 386 Podegrodzie.
§ 4. Inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych:
budynek Biblioteki Gminnej w Podegrodziu, zlokalizowany pod adresem: 33 - 386 Podegrodzie 525; budynek Szkoły Podstawowej im. św. Ojca Stanisława Papczyńskiego w Podegrodziu, zlokalizowany pod adresem: 33 - 386 Podegrodzie 6; budynek Szkoły Podstawowej im. płk. Narcyza Wiatra w Gostwicy, zlokalizowany pod adresem: Gostwica 27, 33-386 Podegrodzie;
§ 4. Obwód szkoły obejmuje miejscowości: Stadła z wyjątkiem budynków o numerach: 179,160,178.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca M. B. Skarżąca domagała się stwierdzenie nieważności uchwały w całości i stwierdzenie nieważności aktu założycielskiego jako skutku uchwały.
W ocenie skarżącej uchwała stanowi próbę wtórnej legalizacji stanu faktycznego, który powstał wcześniej bez podstawy prawnej, w szczególności w oparciu o: zarządzenia Wójta o charakterze wyłącznie tymczasowym (rok szkolny 2024/2025), uchwałę "o zamiarze przekształcenia" z lutego 2025 r., która nie określała docelowego modelu funkcjonowania szkoły, opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty wydaną post factum, bez odniesienia do realnego stanu prawnego na rok szkolny 2025/2026.
Zaskarżona uchwała ma zatem charakter konwalidujący, a nie konstytutywny, co samo w sobie przesądza o jej niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie:
- • uchwała o zamiarze przekształcenia z lutego 2025 r. nie określała docelowej organizacji szkoły, do dnia 31 sierpnia 2025 r. nie istniał żaden akt prawa miejscowego, który legalnie regulowałby prowadzenie zajęć w "dodatkowych lokalizacjach", organizacja szkoły w roku 2024/2025 opierała się wyłącznie na czasowym zarządzeniu Wójta, które z mocy prawa wygasło.
W ocenie skarżącej uchwała z dnia 29 sierpnia 2025 r. została zatem podjęta w warunkach braku spełnienia podstawowych przesłanek przekształcenia szkoły, a jej celem było wyłącznie "domknięcie" procesu, który wcześniej przebiegał poza ustawą.
Skarżąca podniosła, że szczególnie rażące naruszenie prawa polega na tym, że zaskarżona uchwała zmienia akt założycielski szkoły, wpisując do niego "dodatkowe lokalizacje prowadzenia zajęć".
Skarżąca podkreśliła, że jako rodzic ucznia posiada bezpośredni i aktualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zaskarżona uchwała:
została podjęta z rażącym naruszeniem art. 89 Prawa oświatowego, wprowadza rozwiązania nieznane ustawie, służy obejściu prawa i konwalidacji wcześniejszych nieprawidłowości, narusza konstytucyjne zasady państwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Podegrodzie z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr XVI/138/2025 w sprawie: przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2026.662) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7).
Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zbadania przez Sąd czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również czy skarżący wykazał, że posiada legitymację do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że te warunki zostały spełnione, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.
Zaskarżona uchwała dotyczyła przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych i prowadziła do prowadzenia zajęć w dodatkowych lokalizacjach w innych budynkach tj. poza siedzibą szkoły. W sytuacji, gdy skarżąca jest mieszkańcem gminy i zarazem rodzicem dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w Stadłach, które w związku z wprowadzoną zmianą miało realizować zajęcia w innych lokalizacjach, to przyjąć należy, że regulacje przyjęte przez gminę w ww. uchwale z dotyczą bezpośrednio sfery praw dziecka, a w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że skarżąca, jako przedstawiciel ustawowy dziecka uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały (Dz.U. 2025.1043).
Art. 39 ust. 7a stanowił, że w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Ust. 3 określa, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.
Jakkolwiek w Prawie oświatowym nie ma definicji pojęcia "przekształcenia szkoły", należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne, z wyjątkiem wyłączenia szkół/przedszkoli z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół, powodujące zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 Prawa oświatowego. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Rz 755/15).
Na podstawie art. 89 ust. 9 ustawy przepisy ust. 1 i ust. 3 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.
W przepisach art. 95 ust. 3 i 4 ustawy wskazana natomiast, że w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV oraz, że taka szkoła filialna jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII.
Z przytoczonych regulacji wynika, że procedurę przekształcenia szkoły inicjuje zamiar przekształcenia szkoły, który dla swojej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy), a zatem zostaje wyrażony w postaci tzw. uchwały intencyjnej organu prowadzącego szkołę (tj. rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), która powinna zawierać uzasadnienie, określające motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10) oraz która wskazuje termin zamierzonego przekształcenia. Szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego, a zatem 31 sierpnia (art. 94 ustawy). Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Ponadto szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Zgodnie z art. 39 ust.6 pkt 2 ustawy Rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Podegrodzie naruszyła powyższy artykuł, wskazując, że zajęcia odbywać będą się w trzech lokalizacjach. Sąd nie stracił z pola widzenia, że w budynku głównym szkoły odbywał się remont, ale wskazanie innych lokalizacji powinno mieć miejsce ze wskazaniem ram czasowych oraz dla potrzeb oceny zgodności uchwały z kryteriami ustawowymi należało przedstawić szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dla których prowadzenie działalności statutowej jest rozproszone pomiędzy różne lokalizacje. W powyższej uchwale brak jest szczegółowego uzasadnienia takiego rozwiązania, podając ramy czasowe wskazano jedynie lakonicznie, że jest to rozwiązanie przejściowe na okres związany z budową.
Rada gminy ma obowiązek starać się, aby szkoły podstawowe funkcjonowały "w jednym budynku lub w jego bliskiej lokalizacji" (art. 39 ust. 6 pkt 2). Omawiane kryterium wskazuje na inne lokalizacje prowadzenia zajęć szkolnych (por. ust. 5a), które – jeśli w ogóle są przewidziane – w miarę możliwości nie powinny być rozproszone pomiędzy zbyt wiele budynków, zwłaszcza odległych od siebie. Jeżeli szkoła prowadzona przez gminę prowadzi zajęcia w różnych lokalizacjach, tj. pod różnymi adresami poza siedzibą szkoły (jej głównym adresem), to powinny one być wyszczególnione w uchwale (zob. ust. 5a), przy czym ewentualne zmiany sieci szkolnej polegające na tworzeniu lub likwidacji tych innych lokalizacji generalnie skutkują koniecznością stosowania procedury przekształcenia szkoły zgodnie z art. 89 (zob. uwagi do tego przepisu). Dla potrzeb oceny zgodności uchwały z kryteriami ustawowymi (zob. teza następna) należy przedstawić szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dla których prowadzenie działalności statutowej przez szkoły podstawowe jest rozproszone pomiędzy różne lokalizacje. (komentarz Pilch Mateusz Prawo oświatowe Komentarz wyd. III WKP 2022)
Zadaniem Sądu powyższa uchwała stanowi naruszenie art. 39 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały. Wskazanie dodatkowych lokalizacji możliwe jest w uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje Ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, że remont został zakończony co wynika z dokumentacji przedstawionej do akt sprawy (sygn.. akt III SA/Kr 135/26). Nowa Szkoła została oficjalnie odebrana w dniu 17 kwietnia 2026 r.
Natomiast całkowicie niezrozumiałe jest motywowanie przeniesienia zajęć dydaktycznych do innych lokalizacji (w tym biblioteki) w sytuacji gdy do wykonania pozostały jedynie prace wykończeniowe na sali gimnastycznej.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach w pkt 2 orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone koszty w wysokości 300 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (300 zł).