Uzasadnienie
Rada Gminy Podegrodzie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz.
40) - dalej: u.s.g. oraz art. 39 ust. 7a, art. 89 ust.1, 3 i 9 i art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U z 2026 r., poz.820) podjęła 20 lutego 2025 r. uchwałę nr X/76/2025 w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach przez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Zgodnie z tą uchwałą:
§ 1. Wyraża się zamiar przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2025 r. tj. z końcem roku szkolnego 2024/2025 Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
§ 2. Zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze dla dzieci oddziału przedszkolnego i uczniów Szkoły Podstawowej w Stadłach realizowane będą w następujących lokalizacjach:
- a) w budynku Biblioteki Gminnej w Podegrodziu, zlokalizowanego pod adresem: 33 – 386 Podegrodzie 525;
- b) w budynku Szkoły Podstawowej im. św. Ojca Stanisława Papczyńskiego w Podegrodziu, zlokalizowanego pod adresem: 33 – 386 Podegrodzie 6;
- c) w budynku Szkoły Podstawowej im. płk. Narcyza Wiatra w Gostwicy, zlokalizowanego pod adresem: Gostwica 27, 33 – 386 Podegrodzie.
§ 2. Przekształcenie, o którym mowa w § 1 niniejszej uchwały, zostanie dokonane na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy Podegrodzie.
§ 3. Zobowiązuje się i upoważnia Wójta Gminy Podegrodzie do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia, o którym mowa w § 1, w szczególności do zawiadomienia rodziców uczniów oraz Małopolskiego Kuratora Oświaty o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach oraz do wystąpienia do Małopolskiego Kuratora Oświaty o opinię w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach.
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Podegrodzie.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości ewentualnie stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszaniem prawa.
Skarżące zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 90 Prawa oświatowego przez podjęcie uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej w sposób, który wykraczał poza dopuszczalną formę prawną określoną w ustawie – brak podstawy prawnej do utworzenia "dodatkowych lokalizacji" w rozumieniu przyjętym w uchwale;
- 2. naruszenie art. 7 i art, 94 Konstytucji RP oraz art, 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego - uchwała przewiduje rozwiązanie organizacyjne nieznane ustawie;
- 3. brak wymagalnej opinii kuratora w chwili podjęcia uchwały – tj. naruszenie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego – opinia została wydana 11 marca 2025 r., tj. po podjęciu uchwały (20 lutego 2025 r.), co stanowiło istotne naruszenie prawa. Późniejsze uzyskanie opinii nie konwalidowało uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 757/19; wyrok NSA I OSK 157/19).
- 4. naruszenie art. 70 Konstytucji RP oraz art. 5 ust, 5 i art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego przez brak wskazania w uchwale faktycznego miejsca realizacji obowiązku szkolnego dla uczniów Szkoły Podstawowej w Stadłach w roku szkolnym 2025/2026, co prowadziło do pozostawienia dzieci bez zapewnienia prawa do nauki w stabilnych i przewidywalnych warunkach;
- 5. wprowadzenie chaosu organizacyjnego i iluzoryczności uchwały - uchwała deklarowała jedynie "zamiar" przekształcenia, ale nie przewidywała żadnych realnych i prawnie skutecznych mechanizmów zapewnienia lokalizacji, a tym samym nie realizowała ustawowego obowiązku organu prowadzącego szkołę;
- 6. brak zabezpieczenia warunków nauki na rok szkolny 2025/2026 - obecne zarządzenie Wójta dotyczyło wyłącznie roku 2024/2025, co oznacza, że od września 2025 r. uczniowie formalnie nie mają określonego miejsca nauki (por. wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 995/19 - "Brak jednoznacznego wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego narusza prawo do nauki")
Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu powyższej uchwały skarżąca podała, że jest rodzicem ucznia (D. B.) Szkoły Podstawowej w Stadłach.
Dalej podniosła, że zaskarżoną uchwała ma charakter iluzoryczny i rodzi chaos organizacyjny. Jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci dezorganizacji nauki, konieczności przenoszenia uczniów bez zapewnienia warunków transportu i opieki, pogorszenia jakości edukacji i naruszenia interesu uczniów oraz ich rodziców. Na dzień wniesienia skargi brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego określającego, gdzie od 1 września 2025 r. będą prowadzone zajęcia dla uczniów Szkoły Podstawowej w Stadłach. Uchwała wprowadza pojęcie "dodatkowych lokalizacji", które nie zostało zdefiniowane w ustawie i nie ma żadnej procedury zapewniającej faktyczne przeniesienie zajęć.
Prawo oświatowe nie zna konstrukcji "dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych" w rozumieniu przyjętym w uchwale. Przepisy przewidują jedynie możliwość tworzenia oddziałów zamiejscowych lub filii szkoły, przy czym wymaga to zastosowania procedury przekształcenia szkoły zgodnie z art. 89 i art. 90 Prawa oświatowego. Wprowadzenie nowej formy organizacyjnej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Brak rzetelnych konsultacji społecznych przesądza o istotnym naruszeniu prawa w procesie uchwałodawczym. Rodzice i uczniowie muszą z odpowiednim wyprzedzeniem znać miejsce realizacji obowiązku szkolnego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Podegrodzie reprezentujący Radę Gminy wniósł o oddalenie skargi.
W pierwszej kolejności organ stwierdził, ze skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Interes faktyczny tymczasem to sytuacja, w której osoba jest zainteresowana wynikiem sprawy (np. z przyczyn życiowych, ekonomicznych, emocjonalnych), ale brakuje przepisu prawa, który dawałby jej podstawę do działania. Taki interes nie daje statusu strony, bo nie wynika z normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny często powtarza tę różnicę w swoich wyrokach - np. w sprawach o likwidację szkół właśnie podkreśla, że rodzice mają interes faktyczny, ale nie interes prawny (por. wyroki w sprawach: III OSK 411/22 i III OSK 428/22). Uchwała rady gminy o zamiarze przekształcenia szkoły ma charakter uchwały ustrojowej organu samorządu, a nie decyzji administracyjnej. Opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 89 Prawa oświatowego, kierowana jest do organu prowadzącego szkołę i ma charakter nadzorczy.
Adresatem opinii jest gmina - nie rodzice uczniów. Obowiązek zawiadomienia rodziców to jedynie element poprawności procedury, czynność materialno-techniczna, nie tworząca praw procesowych w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ podał, że uchwała wyraża zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej i wskazuje inne - dodatkowe lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych na czas rozbudowy budynku szkoły. Nie stanowi aktu likwidacji, ani ostatecznego uregulowania w organizacji, a więc jest w pełni mieszcząca się w granicach dopuszczalnych działań organu prowadzącego szkołę. Prawodawstwo oświatowe zgodnie ze wskazanym art. 39 ust. 7a Prawa oświatowego zezwala na organizację zajęć w innych lokalizacjach.
Tym samym, zarzut naruszenia przesłanek formalnoprawnych podejmowania uchwał o charakterze organizacyjnym jest nieuzasadniony. Uzyskanie opinii kuratora po podjęciu uchwały wynika z procedury wskazanej w Prawie oświatowym - zatem zarzut skarżącej w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny. Opinia Małopolskiego Kuratora Oświaty, wydana po podjęciu uchwały, była pozytywna i potwierdziła zasadność zamiaru przekształcenia, co świadczyło o braku szkody dla interesów prawnych uczniów i ich rodziców. Nie doszło więc do naruszenia prawa do rzetelnego i sprawiedliwego procesu decyzyjnego w rozumieniu k.p.a. Wprowadzenie rozwiązania organizacyjnego, jakim jest utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, nie stanowi nowej kategorii prawnej poza ramami prawa oświatowego i samorządowego, lecz jest odpowiedzią na istniejące potrzeby lokalowe w trakcie rozbudowy szkoły i konieczność zapewnienia ciągłości edukacji.
Zgodnie z orzecznictwem, takie działania mieściły się w granicach uprawnień organu samorządu w wykonywaniu zadania publicznego. Wskazane lokalizacje pełnią funkcję tymczasową na czas rozbudowy szkoły głównej w Stadach. Organ prowadzący zapewnił ciągłość nauczania w stabilnych i przewidywalnych warunkach zapewniono niezbędne warunki organizacyjne (sale, wyposażenie, kadra, bezpieczeństwo), organizując też transport uczniów do tych miejsc. Tym samym uchwała nie pozostawia dzieci bez zapewnienia prawa do nauki, ale przeciwnie - gwarantuje jego realizację w sposób adekwatny do istniejących okoliczności. Uchwała uwzględnia proporcjonalne środki adekwatne do sytuacji, starając się balansować między potrzebą przebudowy, a obowiązkiem zapewnienia nauczania. Zapewnienie dowozów i odpowiednich warunków lokalowych jest wykonalnym i skutecznym mechanizmem, który eliminuje zarzuty o iluzoryczność. Zaskarżona uchwała w wyniku działania skarżącej była sprawdzana przez Małopolski Urząd Wojewódzki, który nie stwierdził żadnych uchybień w tym zakresie.
Organ prowadzący podjął wszelkie kroki, aby zapewnić uczniom miejsce realizacji obowiązku szkolnego od nowego roku szkolnego, stąd podjęcie uchwały wyrażającej zamiar przekształcenia i wskazanie konkretnych lokalizacji, a także organizacja bezpłatnego dowozu uczniów do tych lokalizacji. Lokalizacje te spełniają wymogi bezpieczeństwa, sanitarne i dydaktyczne. Zarządzenie Wójta Gminy z 19 sierpnia 2024 r., dotyczące roku szkolnego 2024/2025, dotyczyło sytuacji tymczasowej spowodowanej koniecznością przeniesienia zajęć z powodu przebudowy szkoły i opiniami organu nadzoru budowlanego o braku możliwości kontynuowania nauki w przebudowywanym budynku szkoły w Stadłach, który obecnie jest placem budowy.
Ponadto w sprawie organizacji funkcjonowania szkoły w Stadłach w ostatnim roku odbyło się szereg spotkań zarówno z mieszkańcami Stadeł, jak i gronem pedagogicznym i wszyscy zainteresowani rodzice dokładnie wiedzą w jaki sposób odbywa się organizacja dzielność szkoły w Stadłach w innych dodatkowych lokalizacjach.
Jednocześnie organ wskazał, że w jego ocenie organ powinien zostać oznaczony jako Gmina Podegrodzie, reprezentowana przez Wójta Gminy Podegrodzie, a nie Rada Gminy Podegrodzie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga została odrzucona ponieważ tzw. uchwały intencyjne organów samorządu terytorialnego (tu: zaskarżona uchwała o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach przez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć) nie mogą być skutecznie zaskarżone przez rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, której zamiar przekształcenia uchwaliła rada gminy. Rodzice dzieci – uczniów szkoły mającej, w zamiarze rady gminy, ulec przekształceniu (lub likwidacji), nie posiadają interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd jednak przyjął, że skarżąca prawidłowo wskazała jako stronę przeciwną – Radę Gminy Podegrodzie, która to rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Radę gminy reprezentuje przy tym wójt (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12).
Odnosząc się do możliwości zaskarżenia uchwały zamiarowej należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat (a więc również pod poprzednio obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) przyjmuje się, że uchwała "o zamiarze" przekształcenia nie jest przesądzająca, a jedynie uruchamia procedurę przewidzianą w ustawie o systemie oświaty, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o reorganizacji (likwidacji) szkoły. Pogląd ten sądy administracyjne wywodzą z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 podjętej w kontekście możliwości opiniowania projektu takiej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wówczas pogląd, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, lecz ma charakter nienormatywnego aktu generalnego, czyli aktu generalnego, ale nie zawierającego norm.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, będąca wstępnym etapem dwuetapowej procedury likwidacji szkoły, nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia oraz że jest ona aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. Tego rodzaju uchwałą jest zatem tzw. uchwałą "intencyjną".
Podobne poglądy powtarzają sądy administracyjne w przypadku skarg składanych przez rodziców lub stowarzyszenia rodziców na uchwały intencyjne ("o zamiarze") pod rządzami kolejnych ustaw oświatowych (por. postanowienia: por. postanowienia: WSA w Poznaniu z 19 września 2019 r., IV SA/Po 230/19, WSA w Kielcach z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ke 265/17 oraz z 31 marca 2021 r. II SA/Ke 297/21; WSA we Wrocławiu z 23 lipca 2025 r., IV SA/Wr 117/25, a także wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 428/22).
Skarżąca, wskazując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały intencyjnej wskazywała, że jest rodzicem dziecka, które uczęszcza do szkoły będącej przedmiotem uchwały. Niemniej jednak całość argumentacji skargi właściwie dotyczyła skutków następnych uchwał tj. uchwały z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. i uchwały z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych.
Skarżąca nie wykazała tym samym, aby w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. została pozbawiona jakichkolwiek praw – zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała (intencyjna) rozpoczynała bowiem jedynie sam proces przekształcenia.
Z tych to powodów Sąd nie mógł rozważać ewentualnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, ponieważ jedynymi uprawnionymi do wniesienia skargi na tego typu akt prawny byli: Wojewoda Małopolski (jako organ nadzoru zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g) oraz Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich czy też Rzecznik Praw Dziecka (zgodnie z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.). Organy te nie muszą wykazywać interesu prawnego, ale mogą działać w celu uruchomienia kontroli działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w powołanej regulacji jest ww. art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Uznając zatem, że zaskarżona uchwała wyrażająca jedynie intencję gminy i inicjująca proces przekształcenia szkoły nie może naruszać interesów prawnych skarżącej jako rodzica, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g,. Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I). Jednocześnie Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu (100 zł) na podstawie art. 232 §1 pkt 1 powołanej ustawy.