Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 maja 2026 r. nr 1329/2026 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił I. T. (dalej: "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 63 756,28 zł.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r, poz. 199 ze zm.; dalej "u.s.u.s."), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Ze względu na nieopłacenie wymagalnych składek na jej koncie powstały zaległości, które na dzień złożenia wniosku wynosiły:
- - z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (okres od 09/2010-08/2011, 04/2012-06/2013) w kwocie 15 132,92 zł, odsetki 22 039 zł;
- - z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (okres od 12/2009-10/2010, 04/2011-06/2013) w kwocie 9244,76 zł, odsetki 13940 zł;
- - z tytułu składek na Fundusz pracy (za okres 11/2010-01/2013) w kwocie 1361,60, odsetki 2038 zł.
Skarżąca 25 marca 2026 r. złożyła do ZUS wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołała się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wskazała, że choruje na nadciśnienie, otyłość, zwyrodnienia kręgosłupa wraz ze zwyrodnieniem wielostawowym. Ma 68 lat i problemy z poruszaniem się, nie jest w stanie wykupić niezbędnych leków. W złożonym wraz z wnioskiem oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, skarżąca wskazała, że nie pracuje, utrzymuje się z emerytury w kwocie 3339 zł brutto (2103 zł netto). Nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku, świadczeń z opieki społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego, maszyn, urządzeń ani środków transportu. Pozostaje w separacji. Z tytułu miesięcznych opłat skarżąca płaci czynsz w kwocie 1050 zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie 500 zł, koszty związane z leczeniem 700 zł. Poza zadłużeniem w ZUS posiada również inne zobowiązania finansowe, w tym w banku w kwocie 70 000 zł, u osób fizycznych w kwocie 15 000 zł (miesięcznie 500 zł). Skarżąca oświadczyła, że powyższe zobowiązania są spłacane poprzez egzekucję komorniczą - łączna miesięczna kwota spłaty wynosi 1129 zł.
W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 3 516,69 zł brutto, tj. 3 078,19 zł netto, ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz komornika sądowego w kwocie 879,17 zł do wypłaty pozostaje 2 199,02 zł (komornik wobec skarżącej prowadzi 6 postepowań egzekucyjnych). Kwota miesięcznych opłat za czynsz i opłaty eksploatacyjne wynosi łącznie 1126,84 zł. Skarżąca nie korzysta z pomocy w MOPS, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
Decyzją z 29 maja 2026 r. Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek.
Organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z uwagi na prowadzone w okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 10 marca 2014 r. postępowanie egzekucyjne. Ponownie wdrożono egzekucję 8 lutego 2018 roku i trwa ono nadal, egzekucja jest skuteczna, wyegzekwowano kwotę 4 586,61 zł.
ZUS zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stwierdził, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ odwołał się do treści art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i wskazał, że przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do strony zastosowania, ponieważ nie prowadzi już ona działalności gospodarczej.
Organ wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Skarżąca powołała się na swój stan zdrowia. Organ nie zanegował stanu zdrowia skarżącej, jednak uznał, że fakt ten nie może stanowić samoistnej przesłanki do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Skarżąca natomiast pobiera emeryturę, która wypłacana jest niezależnie od stanu zdrowia. Pobierane świadczenie stanowi źródło stopniowej spłaty zaległych składek ZUS.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykluczył również możliwość umorzenia składek ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty przez skarżącą zadłużenia pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia). Analiza budżetu gospodarstwa domowego skarżącej doprowadziła organ do wniosku, że kształtuje się on na poziomie nieco wyższym od minimum socjalnego dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego (tj. 1 931,97 zł). Organ stwierdził, że dochód gospodarstwa domowego skarżącej wyklucza stan ubóstwa. Dochody skarżącej są regularne i zasadniczo nie różnią się od dochodów innych osób pobierających świadczenia. Z pobieranego świadczenia jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, przy jednoczesnym zapewnieniu środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych.
W ocenie organu posiadanie przez skarżącą innych zobowiązań nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a zobowiązania wobec organu nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby bowiem nieuprawnionym uprzywilejowywaniem podmiotów prawa cywilnego kosztem Skarbu Państwa, czyli kosztem ogółu obywateli. Organ zaznaczył, że instytucja umorzenia zaległości służy bowiem wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, chorobą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak całkowitej nieściągalności należności wyklucza możliwość ich umorzenia;
- - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę przesłanek;
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: niepełne ustalenie stanu faktycznego, pominięcie rzeczywistego bilansu dochodów i wydatków skarżącej, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia, dlaczego ustalone fakty nie spełniają przesłanek umorzenia;
- - zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną jej sytuacji finansowej poczynioną przez organ. Wskazała, że zaskarżona decyzja narusza granice uznania administracyjnego i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie zostało wystarczająco wyjaśnione, na podstawie jakich okoliczności Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że należność skarżącej z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne za okresy 09/2010-08/2011, 04/2012-06/2013 oraz ubezpieczenie zdrowotne za 12/2009-10/2010, 04/2012-06/2013 nie uległy przedawnieniu. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podniósł, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne - jednakże nie dołączył do akt żadnych dokumentów potwierdzających te okoliczności. W rezultacie w zakresie dokonanych ustaleń zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (tj. Dz. U. 2003 r., 1635, dalej: "rozporządzenie") Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z ust. 2 za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.
Zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie odsetek z tytułu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne niezbędne jest ustalenie ich wymagalności i istnienia na dzień wydania decyzji w przedmiocie umorzenia. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16).
Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie odsetek organ zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i istniejące oraz przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że należności objęte wnioskiem nie uległy przedawnieniu, a bieg terminu przedawnienia został zawieszony do dnia zakończenia egzekucji.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (aktualne brzmienie) bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Podnieść ponadto należy, że w okresie od powstania zobowiązania skarżącej do czasu orzekania przez organ w niniejszej sprawie, przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się wielokrotnie. W rezultacie, obowiązkiem organu było wyjaśnienie podstawy prawnej, w oparciu o którą organ przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. Za niewystarczające należy uznać w tym zakresie odwołanie się przez organ wyłącznie do kwestii zmiany terminów przedawnienia w roku 2012, polegające na wskazaniu zmiany okresu przedawnienia z 10 na 5 lat. Istotnym bowiem elementem instytucji przedawnienia są czynności przerywające bieg terminów przedawnienia, które w różny sposób były regulowane przez przepisy u.s.u.s.
Przedawnienie należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.
Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmowano, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. pięć lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu.
Taki pogląd wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08). Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II GSK 72/09).
Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu: "5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. 5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. 5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. 5d.
Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana". Natomiast art. 24 ust. 6 u.s.u.s. stanowił, że bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.
Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".
Art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 138, poz. 808) dodano ust. 5f w brzmieniu: "w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".
Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny uwzględnić powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie od 2003 r. do 2011 r., a inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.
Z uwagi jednak na braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł ustalić na jakiej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że należności skarżącej z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Ponadto organ w żaden sposób nie udokumentował okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia należności, a sam organ w sposób lakoniczny wyjaśnił kwestię przerwania biegu przedawnienia.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli w zakresie ustaleń dotyczących braku przedawnienia należności skarżącej z tytułu składek. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazuje na zaistnienie przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1282/20).
Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, ani podstawy faktycznej, ani prawnej zaskarżonej decyzji- nie wskazano bowiem na jakiej podstawie organ ustalił, że należności z tytułu składek skarżącej nie uległy przedawnieniu, nie wyjaśnił bowiem szczegółowo przepisów znających zastosowanie w sprawie, ani podstawy faktycznej, czyli okoliczności powodujących przerwanie biegu przedawnienia. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji ZUS musi spełniać wymogi określone w k.p.a., nie może być sformułowane ogólnikowo i lakonicznie jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
Sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, która winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w jego właściwym uzasadnieniu. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez ZUS jako wierzyciela. To zaś sprawia, że treść rozstrzygnięcia bez kompletnego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r., III SA/Wr 341/23).
Należy zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. jest decyzją uznaniową, a zatem kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14, CBOSA).
Sąd sprawdza, czy organy rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2012 r., III SA/Kr 3/12, wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., I OSK 13575/14, CBOSA).
Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał rozważania sytuacji skarżącej, w tym w szczególności nie wyjaśnił wynikającej z akt okoliczności umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej, co może mieć znaczenie dla zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie. W tym zakresie powinien wziąć pod uwagę regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz pojawiającymi się kwestiami intertemporalnymi, a także dokonać wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy, a następnie oceny zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w sentencji wyroku.