Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2026 r. nr NPII.4131.1.374.2026 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr XXVll/161/2026 Rady Miejskiej w Łazach z dnia 29 kwietnia 2026 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych (dalej: uchwała) w całości jako sprzecznej z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889; dalej: ustawa) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).
W jego uzasadnieniu Wojewoda przedstawił treść art. 7 ust. 1-3 ustawy oraz podkreślił znaczenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającej zasadę sprawiedliwości społecznej w procesie stanowienia prawa.
Następnie podkreślił, że z zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych i ustaleniem ich przebiegu wiąże się szereg konsekwencji, choćby możliwość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, czy też odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.). Wobec tego istotą uchwały podejmowanej w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Właściwe opisanie przebiegu dróg (w tym wskazujące na numery ewidencyjne działek) ma stworzyć możliwość adresatom uchwały odwołania się do właściwych rejestrów, celem weryfikacji ustalonego przez radę przebiegu dróg. Dla pełnego zobrazowania przebiegu dróg konieczne jest osadzenie ich w urzędowym dokumencie mapowym. Sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedlają dopiero dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy.
Ponadto uchwała podjęta w oparciu o analizowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy jest aktem prawa miejscowego, a więc zawiera nomy powszechnie obowiązujące, w tym przypadku ustalające przebieg dróg gminnych.
W ocenie Wojewody Rada Miejska w Łazach (dalej: Rada Miejska) nie określiła precyzyjnie odcinka drogi, który zalicza do kategorii dróg gminnych. W uchwale nie wskazano bowiem precyzyjnie drogi, która ma zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. Nie wskazano ani długości ani szerokości zaliczanego odcinka drogi publicznej, ani nawet nie określono precyzyjnie początku i końca zaliczanego odcinka.
Już w § 1 uchwały Rada Miejska określiła przebieg drogi w ten sposób, że zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę ul. Henryka Pobożnego (...) zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączniku do niniejszej uchwały. Tymczasem jeżeli zamiarem Rady Miejskiej było określenie przebiegu to powinna wskazać to w tytule uchwały (tytuł bowiem powinien być adekwatny do treści).
Po analizie treści uchwały oraz jej załącznika Wojewoda stwierdził, że na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić przebiegu drogi w niej określonej. Zawartość załącznika do uchwały nie spełnia żadnych standardów przewidzianych dla załączników mapowych tj. brak jest prawidłowej legendy zawierającej zestawienie i oznaczenie wszystkich znaków kartograficznych umieszczonych na niej, a przede wszystkim oznaczenia skali, umożliwiającej dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi. Załącznik stanowi zatem jedynie poglądowy rysunek mający obrazować wyłącznie orientacyjny przebieg drogi. Sposób wyrysowania drogi (szeroka granatowa linia) ze względu na jego nieprecyzyjność może oznaczać w terenie nawet kilkumetrowe różnice. Wątpliwości budzi np. granica drogi u jej zbiegu z ul. Starorynkową. Nie pozwała to na precyzyjne określenie faktycznego przebiegu drogi, lecz jedynie w sposób poglądowy może przybliżyć adresatowi uchwały jej położenie.
Załączona do uchwały - zamiast profesjonalnej - mapa bez stosownych oznaczeń mapowych (legendy, skali mapy, orientacji w terenie itp.) nie może być wyznacznikiem dla urzędowego ustalenia przebiegu dróg publicznych. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała jest nieczytelna i wprowadza stan braku pewności co do prawa.
Stwierdzone uchybienie Wojewoda zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła obrazę art. 7 ust. 2 ustawy i wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uchwale wskazano jakie fragmenty powierzchni ziemskiej zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych poprzez:
- 1) wskazanie nazwy ulicy i nazwy miejscowości gdzie działka jest położona,
- 2) wskazanie numeru księgi wieczystej która jest prowadzona dla gruntu,
- 3) wskazanie w załączniku, że chodzi o działkę 918,
- 4) zaznaczenie na mapie stanowiącej załącznik do uchwały granic działki 918 w sposób odróżniający od pozostałych nieruchomości.
Wskazanie drogi, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych jest więc maksymalnie precyzyjne tj. bardziej dokładnie niż poprzez wskazanie konkretnej działki gruntu wskazać drogi publicznej w akcie administracyjnym się nie da. Identyfikacja przedmiotowej drogi publicznej, niezależnie od urzędowych ewidencji i rejestrów, jest powszechnie możliwa za pomocą systemów informacji przestrzennej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wszystkie te elementy pomija, podczas gdy są one wyraźnie w uchwale wymienione i z tego względu narusza prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Według art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wymieniona regulacja prawna, jak również ustawy samorządowe nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 262/19).
Z kolei na gruncie art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2026r. poz. 662; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).
Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 54-55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 58/94).
Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowana regulacja uchwały narusza prawo sąd zobowiązany był rozważyć, czy jest to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowaną uchwałę za pozbawioną cech legalności.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 maja 2026r. W toku oceny legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem. Na potwierdzenie tego w dniu 5 czerwca 2026r.Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.374.2026, którym stwierdził nieważność uchwały w całości. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie Radzie Miasta można przypisać zarzucane uchybienia.
Przedmiotem sporu w badanej sprawie jest to, czy stwierdzone przez Wojewodę uchybienia w zakresie stosowanej techniki prawodawczej zasługują na uznanie ich za istotne naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.
W istocie Wojewoda stwierdził dwa tego typu uchybienia.
Pierwsze dotyczy sposobu konstrukcji tytułu uchwały, a konkretnie sposobu określenia jej przedmiotu. Polega ono na braku adekwatności przedmiotu uchwały oznaczonego w tytule do jej normatywnej treści. Jak wynika z § 18 ust. 1 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasady techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2026r. poz. 300) przedmiot ustawy określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści. Zaznaczyć należy, że według § 143 wymienionego załącznika do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Skoro zatem przedmiot uchwały określony w tytule został jako "w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych" to takich rozwiązań normatywnych – uwzględniając zasadę adekwatności przedmiotu uchwały - należałoby oczekiwać.
Tymczasem w § 1 uchwały, oprócz przedmiotowego zaliczenia drogi ul. Henryka Pobożnego w Wiesiółce do kategorii dróg gminnych został ustalony - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy - także jej przebieg. Tym samym zakres normatywny uchwały jest szerszy niż to wskazała Rada Miejska określając w tytule zakres przedmiotowy uchwały. Zasadnie zatem Wojewoda sformułował zarzut wadliwej konstrukcji przedmiotu uchwały w jej tytule. Stanowi to także brak realizacji funkcji informacyjnej tytułu uchwały.
Nadmienić przy tym należy, że w podstawie prawnej tej uchwały przepis kompetencyjny zawarty w art. 7 ust. 3 ustawy nie został wymieniony.
Drugie stwierdzone przez Wojewodę uchybienie zasadnie zostało przez niego zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a dotyczy sposobu skonstruowania załącznika mapowego do uchwały. NSA w wyroku 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1465/23 akcentując normatywną istotność uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy zwrócił uwagę, że mimo deklaratoryjnego charakteru jest ona aktem prawa miejscowego. Naturalną konsekwencją tego jest, aby jej regulacje były czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała taka musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby z jej treści wynikało jaki jest rzeczywisty przebieg drogi gminnej. Słusznie zatem Wojewoda akcentuje niezbędność zachowania standardów właściwych dla załączników mapowych, do których należy jego sporządzenie w odpowiedniej skali, oznaczenie skali, naniesienie znaków kartograficznych i opatrzenie legendą.
Na ich niezbędność zwrócił uwagę NSA w wymienionym orzeczeniu, podkreślając ich znaczenie na etapie późniejszych rozstrzygnięć indywidualnych, chociażby związanych z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ewentualnych kar z tym związanych czy też procesów inwestycyjnych prowadzonych przez zarządcę takiej drogi. Dopiero tak wykonany załącznik mapowy faktycznie przedstawia dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy.
Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że Rada Miasta wskazała w załączniku mapowym do uchwały na przebieg drogi gminnej ul. Henryka Pobożnego w Wiesiółce przez wskazanie numeru działki na której znajduje się droga oraz sąsiadujących z nią numerów działek. W tym załączniku przebieg drogi dodatkowo został wyraźnie wyodrębniony graficznie grubą linią. Naniesiono ją jednak w sposób mogący być źródłem wątpliwości, chociażby co do odcinka skrzyżowania z ul. Starorynkową, które już takiego wyodrębnienia graficznego nie posiada. Ponadto wspomniana linia nie zawsze pokrywa się z granicą działki, po której ma przebiegać ul. Henryka Pobożnego w Wiesiółce. Dodatkowo przebieg drogi gminnej nie jest linią prostą, co wobec braku oznaczeń typowych dla map uniemożliwia ustalenie granic pasa drogowego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.