Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 lipca 2025r. nr 24/LOK/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: KWP) utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 maja 2025r., nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: KMP) o opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. przez M. P. (dalej: Skarżąca).
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Lokal mieszkalny położony przy ul. [...] (dalej: lokal) w B. stanowi własność gminy i pozostawał w dyspozycji KMP. Składa się z 3 pokoi, kuchni i przynależności o powierzchni mieszkalnej 35,90 m2 i powierzchni użytkowej 57,00 m2.
Decyzją z dnia 25 stycznia 1980r., nr [...] Komendant Wojewódzki MO w B. przedmiotowy lokal mieszkalny przydzielił mężowi Skarżącej - funkcjonariuszowi KWMO w B.. W decyzji o przydziale lokalu uwzględnieni zostali członkowie rodziny. Główny najemca zmarł w dniu [...] r. a w lokalu mieszkalnym pozostała jego żona (Skarżąca) oraz jej syn.
Z dokumentacji mieszkaniowej wynika, że mąż Skarżącej przyjęty został do służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] r. (Rozkaz Personalny nr [...] z dnia [...] r.). Na podstawie Rozkazu Personalnego z dnia [...] r., nr [...] KWMO w B., został wydalony ze służby z dniem [...] r.
Mąż Skarżącej nigdy nie pobierał żadnych świadczeń z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarżąca po śmierci męża uzyskała prawo do renty rodzinnej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 grudnia 2024 r.
Wnioskiem z 25 listopada 2024r. Skarżąca wystąpiła do KMP o wyrażenie zgody na wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym mężu.
W dniu 27 lutego 2025r. KMP wszczął w stosunku do Skarżącej oraz jej syna postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu.
Decyzją z dnia 23 maja 2025r., nr [...] KMP zobowiązał Skarżącą oraz jej syna do opróżnienia lokalu. Jako podstawę prawną żądania opróżnienia mieszkania powołał art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła w terminie odwołanie.
Po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie KWP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne.
Podał, że Skarżąca i jej syn nie posiadali jakikolwiek tytułu prawnego uprawniającego do zajmowania lokalu będącego w dyspozycji organu Policji. Ponadto nie mieszczą się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania policyjnej renty rodzinnej z uwagi na to, że mąż Skarżącej został wydalony ze służby w MO nie nabywając jakikolwiek uprawnień do świadczeń z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.
KWP zaznaczył, że lokal stanowi własność gminy i pozostaje w dyspozycji KMP. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, tj. rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2015r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Sporny lokal jest wyłączony spod działania ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i przepisów ustawy Kodeks cywilny.
Wobec powyższego nie ma zastosowania instytucja wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu lokalu mieszkalnego przewidziana w art. 30 ust.1 wymienionej ustawy i tym samym art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. To ograniczenie nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości.
Wydana na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzja zobowiązująca policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby zajmujące bez tytułu prawnego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów podległych Ministrowi spraw Wewnętrznych, jest decyzją związaną. Bez wpływu na prawidłowość wydawanych decyzji administracyjnych pozostaje sytuacja socjalno-bytowa, problemy zdrowotne, wiek, czy też nawet brak innego lokalu mieszkalnego osób będących ich adresatami.
Odnosząc się do argumentów w odwołaniu od przedmiotowej decyzji KWP odnosi się ze zrozumieniem do trudnej sytuacji osobistej Skarżącej, jednakże był zobligowany przepisami prawa do wydania zaskarżonej decyzji.
KWP podkreślił, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w B. pismem z dnia 18 listopada 2024r. poinformował Skarżącą, że lokal jest lokalem funkcyjnym i w sprawie uregulowania stanu prawnego winna wystąpić do KMP. Pismem z dnia 25 listopada 2024r. Skarżąca wystąpiła do KMP z prośbą o ustalenie, że jako małżonka zmarłego najemcy wstąpiła w stosunek najmu. Dlatego trudno zgodzić się z argumentacją podniesioną w odwołaniu, że organ nie poczynił starań w ustaleniu, czy Skarżąca nie wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym mężu. Ponadto od daty zgonu męża, tj od dnia 15 listopada 2024r. Skarżąca ma naliczane ze strony administratora budynku odszkodowanie (zamiast czynszu) za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca zaskarżyła decyzję, zarzucając jej:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.98 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant zwolniony ze służby zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego, a w razie jego śmierci - prawo to może przysługiwać członkom rodziny. Jako małżonka byłego policjanta wniosła o przyznanie mi tytułu prawnego do tego lokalu.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności pominięcie mojej sytuacji prawnej, materialnej, zdrowotnej, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
- 3. Art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów - zgodnie z którym, osobom w podeszłym wieku nie można orzec eksmisji bez zapewnienia lokalu socjalnego.
- 4. Art.75 ust.1 Konstytucji RP - nakazujący władzom publicznym przeciwdziałać bezdomności i wspierać realizację potrzeb mieszkaniowych obywateli,
- 5. Art. 7 i 8 k.p.a. - obowiązek organu uwzględniania interesu społecznego oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
- 6. Art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - gwarantujący prawo do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i mieszkania.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznania prawa do dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że jako żona stale od [...] r. zamieszkiwała w tym lokalu. Obecnie ma [...] lat, a lokal ten stanowi jedyne miejsce zamieszkania. Ze względu na wiek, stan zdrowia (jestem osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym) i sytuację materialną, nie mam możliwości na zmianę, zakup czy wynajęcie innego mieszkania.
W odpowiedzi na skargę KWP podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z 2 lutego 2026r. Skarżąca złożył dokumenty o stanie zdrowia i stopniu niepełnosprawności wnosząc o ich dołączenie do akt sprawy. W ocenie Skarżącej załączona dokumentacja potwierdza, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ma [...] lat, przeszła ostry zawał serca i wymaga stabilnych warunków bytowych oraz stałej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem sprawy merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z 18 lipca 2025r. nr 24/LOK/2025, którą KWP utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 maja 2025r., nr [...] o opróżnieniu lokalu przez Skarżąca).
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy Sąd podkreśla, że według art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 5429/21 postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z Orzeczenia o niepełnosprawności z 14 lutego 2025r., wydanego przez Miejski Zespół do spraw niepełnosprawności w B. oraz dokumentacje medyczną. Sąd postanowił dopuścić dowód z orzeczenia o niepełnosprawności Skarżącej ponieważ jest to niezbędne dla zasadności sformułowanych w skardze zarzutów.
Przystępując do badania sprawy Sąd podkreśla, że w analogicznej sprawie do niniejszej zapadł wyrok WSA w Gdańsku z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 559/25. Pogląd w nim wyrażony Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje.
Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił w szczególności przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 636), w brzmieniu obowiązującym - co należy podkreślić - przed nowelizacją tej ustawy uchwaloną ustawą z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. z 2025 r. poz. 1366; dalej: ustawa zmieniająca). Co jednak istotne dla oceny legalności kontrolowanych rozstrzygnięć - stosownie do art. 23 ustawy zmieniającej - przepisy ustawy zmieniającej w zakresie odnoszącym się do przedmiotu niniejszej sprawy (tj. w zakresie odnoszącym się do uprawnień mieszkaniowych obowiązujących w służbach podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych) weszły w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia (tj. 14 października 2025 r.), lecz - co należy podkreślić - z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2025 r. Z treści uzasadnienia projektu do "ustawy zmieniającej" (pkt I) wynikało m.in., że ustawa ta ma szczegółowo uregulować przypadki, w których funkcjonariusz jest zobowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej z jednoczesnym wprowadzeniem regulacji mających "na celu rozwiązanie problemu związanego z zapewnieniem ochrony przed eksmisją "na bruk" osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych".
Powyższe znalazło wyraz w znowelizowanym ww. ustawą zmieniającą art. 95 ustawy o Policji. I tak, według jej art. 95 ust. 1 w brzmieniu znowelizowanym, policjant jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej, jeżeli m.in. on lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową bez tytułu prawnego (pkt 11). Stosownie jednak do ust. 5 tegoż artykułu, w sprawach opróżnienia lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej zajmowanych przez m.in. osobę niepełnosprawną, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, lub ubezwłasnowolnioną oraz osobę sprawującą nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałą wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, nie wydaje się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej, chyba że mogą zamieszkać w innym lokalu mieszkalnym albo w domu, a w przypadku, w którym jedną z osób, wobec których wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej, jest policjant, mogą zamieszkać w miejscowości, w której pełni on służbę, albo w miejscowości, o której mowa w art. 93 ust. 1 pkt 1 albo 2, w innym lokalu mieszkalnym albo w domu (art. 95 ust. 5 pkt 3 u.o.P.).
W takim przypadku - w myśl art. 95 ust. 6 ustawy o Policji - organ właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej kieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej. Przepisy art. 14 ust. 1-5 i 6a, art. 15, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.
Z powyższego jasno wynika, że w przypadku wystąpienia jednej z sytuacji wskazanych przez ustawodawcę w art. 95 ust. 5 pkt 1-6 ustawy o Policji organ właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nie wydaje takiej decyzji, lecz kieruje pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego do sądu powszechnego. Powyższe oznacza, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym w takim przypadku sprawa dotycząca opróżnienia lokalu mieszkaniowego (służbowego) pozostającego w dyspozycji organów Policji utraciła charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. 2025 r., poz. 913 z późn. zm.; dalej: u.r.z.n.). Stosownie do art. 1 u.r.z.n. ustawa dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona m.in. orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3, tj. znacznego, umiarkowanego czy lekkiego stopnia (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.r.z.n.). Skarżąca legitymuje się wydanym w dniu 14 lutego 2025 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. orzeczeniem o niepełnosprawności nr [...], z którego wynika że została zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznej, a orzeczenie zostało wydane na stałe. (karta 27 akt sądowych) Z powyższego wynika, że Skarżąca należy do kręgu osób, które - na mocy art. 95 ust. 5 ustawy o Policji - zostały objęte ochroną przed natychmiastową, na mocy decyzji organu, koniecznością opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego (służbowego).
Wobec tego należałoby przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczenia wymaga, że dla oceny legalności kontrolowanej przez Sąd decyzji nie mogło mieć jakiegokolwiek znaczenia to, że KWP wydając zaskarżoną decyzję w dniu 18 lipca 2025r. rozstrzygał w stanie prawnym obowiązującym przed uchwaleniem ustawą zmieniającą wskazanej nowelizacji przepisów ustawy o Policji, skoro te znowelizowane przepisy wolą ustawodawcy weszły w życie z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 lipca 2025 r. Co prawda, jedną z zasad wynikającą z art. 2 Konstytucji RP jest "zasada zaufania do państwa i prawa", z której z kolei wywodzona jest "zasada niedziałania prawa wstecz" (lex retro non agit), to jednak w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że "choć zakaz retroaktywności prawa stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego, nie ma on jednak waloru absolutnego. Od zasady nieretroaktywności prawa (poza sferą prawa karnego) dopuszcza się wyjątkowe odstępstwa.
Jak to ujmuje Trybunał Konstytucyjny "nie sposób bowiem abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które uzasadniać będą odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Tego rodzaju odstępstwo musi być jednak wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności" (wyrok z 6 marca 2013 r., Kp 1/12, pkt 7). Odstępstwa mają być czynione w drodze ustawy i z usprawiedliwionych powodów (K 3/91 z 25 lutego 1992 r.), jako że i ta zasada nie ma charakteru absolutnego (K 7/90 z 22 sierpnia 1990 r.). Uzasadnieniem dla wyjątkowego odstępstwa może być np. wzgląd na sprawiedliwość społeczną (K 15/91 z 29 stycznia 1992 r.)" (por. pkt 38 komentarza do art. 2 Konstytucji RP (w:) L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd.Sejmowe 2016 - LEX/el). Zasadniczo przyjmuje się, że zakaz wstecznego działania prawa dotyczy wyłącznie przepisów pogarszających sytuację jednostki, a zatem jeśli przepisy te sytuację poprawiają, to nie ma przeszkód w zakresie ich wstecznego stosowania (por. pkt 5 komentarza do art. 2 Konstytucji RP (w:) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023 - LEX/el).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, iż wprowadzona z mocą wsteczną nowelizacja ustawa o Policji w zakresie dotyczącym obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza, członków jego rodzinny czy też innych osób zajmujących ten lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, jest regulacją podjętą z usprawiedliwionych społecznie powodów (tj. otoczenia szczególną ochroną przez przed eksmisją "na bruk" osób znajdujących się w szczególnych i trudnych sytuacjach życiowych), a w konsekwencji jest ona niewątpliwie korzystną dla skarżącej zmianą ustawodawczą, bowiem znoszącą w istocie obowiązek "natychmiastowego" opróżnienia przez skarżącą lokalu na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W tej zatem sytuacji należało przyjąć zasadność stosowania przez organ odwoławczy w istniejącym stanie faktycznym sprawy przepisów art. 95 ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu, co z kolei skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji KWP na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd - mając na celu usunięcie naruszenia prawa - zobligowany był także orzec o uchyleniu pierwszoinstancyjnej decyzji KMP. Orzeczenie w powyższym zakresie zostało zawarte w punkcie 1. sentencji wyroku.
Z uwagi natomiast na to, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - sprawa dotycząca opróżnienia lokalu mieszkalnego straciła charakter sprawy rozpoznawanej w toku postępowania administracyjnego, Sąd zobowiązany był umorzyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, o czym - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez Skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł.