Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Kornowac (dalej gmina lub skarżąca) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia 22 maja 2026 r. w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. Na sesji 23 kwietnia 2026 r. Rada Gminy Kornowac podjęła uchwałę Nr XXIII. 138.2026 w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Gminie Kornowac, dalej Uchwała.
Uchwała została doręczona organowi w dniu 23 kwietnia 2026 r.
2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 maja 2026 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.), Wojewoda stwierdził nieważność we wskazanych częściach tabeli zawartej w jej § 1 ust.1.
Organ nadzoru stwierdził, że w zakresie wskazanych załączników nie sposób precyzyjnie ustalić, jaki przebieg został faktycznie danej drodze nadany. W treści tych załączników oznaczenia ewidencyjne działek nachodzą na siebie, tworząc nieczytelne plamy, uniemożliwiające odczytanie ustalonego przebiegu dróg. Ponadto w części wskazanych załączników do Uchwały nie naniesiono wszystkich numerów działek ewidencyjnych, które są przypisane w tabeli z § 1 ust. 1 Uchwały do każdej z dróg. Z kolei tak przedstawiony przebieg dróg publicznych w załącznikach mapowych uniemożliwia precyzyjne określenie ich przebiegu w terenie oraz powoduje, że faktyczne ustalenie ich przebiegu będzie cechowało się wysokim stopniem dowolności. Samo wskazanie działek ewidencyjnych w § 1 ust. 1 Uchwały, po których ustalono przebieg dróg publicznych, bez odpowiednich i czytelnych załączników mapowych - jest niewystarczające do wypełnienia delegacji z art. 7 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889 ze zm, dalej u.d.p.) oraz w sposób istotny narusza prawo.
Wojewoda podkreślił, że istotą uchwały podejmowanej w oparciu o przepis art. 7 ust, 3 u.d.p. jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Z treści takiej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności konkretne oznaczenia ewidencyjne gruntów na mapie (które są przede wszystkim czytelne), po których rada ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych. Właściwe opisanie przebiegu dróg oraz sporządzenie stosownej, czytelnej i klarownej mapy ma stworzyć adresatom uchwały możliwość odwołania się do właściwych rejestrów, celem weryfikacji ustalonego przez radę bezsprzecznego przebiegu dróg. Bez właściwego oznaczenia (opisania) przebiegu dróg odwołanie się do właściwych rejestrów jest niemożliwe, a sama uchwała staje się tym samym niejasna, nieczytelna i nieprecyzyjna. Dla pełnego zobrazowania konieczne jest osadzenie przebiegu dróg gminnych w urzędowym dokumencie mapowym.
Sporządzona w odpowiedniej skali czytelna mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedla dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy.
Zawarte w wymienionych załącznikach do Uchwały mapy pozwalają wyłącznie na orientacyjne ustalenie miejsca położenia dróg na terenie Gminy Kornowac, natomiast nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia faktycznego przebiegu dróg, w tym również ich długości i szerokości pasa drogowego. W wymienionych załącznikach częstokroć nie sposób nawet ustalić, czy droga obejmuje całą, czy jedynie część działki ewidencyjnej, na niektórych mapkach nie zaznaczono zresztą granic działek zajętych pod drogę (np. zał. nr 9). Wprowadza to brak pewności co do prawa i powoduje, że Uchwała jest nieczytelna.
W świetle powyższego regulacje wskazanych załączników do Uchwały naruszają standardy prawidłowej legislacji, a tym samym w sposób istotny naruszają art. 2 Konstytucji RP.
- 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.
Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z 7 ust. 3 u.d.p. polegające na błędnym przyjęciu, że nieprecyzyjność map wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym jest na tyle poważna, że Skarżąca rażąco naruszyła prawo, podczas gdy zarzucany brak precyzji należy kwalifikować co najwyżej jako nieistotne naruszenie prawa, ewentualnie,
- 2) art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z 7 ust. 3 u.d.p. polegające na przyjęciu, że część map zakwestionowanej Uchwały cechuje rażący brak precyzji, a inne są jedynie częściowo nieprecyzyjne, podczas gdy mapy cechuje podobny poziom przekazu informacyjnego, w każdym razie na tyle konkretyzujący przebieg w terenie działek gminnych, że każdy przeciętny obserwator nie ma wątpliwości w tym zakresie.
Skarżąca zarzuciła również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na:
- - przyjęciu generalnego założenia, że wszystkie negowane załączniki mapowe cechują się nieprecyzyjnością w stopniu niepozwalającym na ich lokalizację przestrzenną na terenie gminy Kornowac,
- - braku jednoznacznego powiązania konkretnego uchybienia ze zindywidualizowaną działką pomimo, co organ nadzoru przyznał, możliwości wdrożenia dodatkowych aktów staranności umożliwiających dodatkowe wyszukiwanie działek drogowych,
- - niewyjaśnieniu, w których mapach nie zostały ujęte konkretne numery działek ewidencyjnych, a które są przypisane w tabeli z § 1 ust. 1 Uchwały do każdej z dróg.
Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r., poz. II GSK 1465/23, argumentowała, że adresat normy prawnej musi mieć możliwość określenia, jakie są granice drogi publicznej, co w szczególności odnosi się do ustalenia jakie działki należą do drogi publicznej. Nie ma wymogu, by mapa, dołączona do Uchwały pokazywała z dokładnością do jednego minimetra gdzie się droga zaczyna, a gdzie kończy. Ma pokazać przebieg drogi w terenie oraz podać numery działek, przez które droga przechodzi. Na tej podstawie adresat normy prawnej będzie mógł ustalić przebieg drogi, posiłkując się m.in. ogólnie dostępnymi urzędowymi narzędziami typu Geoportal, czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie tych założeń standard przeciętnego obserwatora zakłada, że możliwość precyzyjnego zlokalizowania przestrzennego działki drogowej obywa się na różne sposoby.
Skarżąca nie zgodziła się z organem, że uchybienie, np. nakładanie się numerów działek na charakter pierwotny i nieusuwalny, w tym znaczeniu, że uniemożliwia identyfikację działki i jej granic, bowiem przeciętny obserwator przecież może użyć technik umożliwiających powiększenie na ekranie komputera ciągu numerów działek (jak dla załącznika mapowego numer 4) i tym samym identyfikację. Przeciętny obserwator dysponuje także innymi narzędziami obserwacyjnymi typu Geoportal, gdzie po wprowadzeniu właściwych danych istnieje łatwa dostępność w ustaleniu zarówno numeru działki jak i granic przestrzennych. Wynika z tego, że ocena uchybień - jako istotne - jest wykluczona.
W ocenie skarżącej niemożliwe jest ustalenie treści zarzutu o braku powiązania załączników mapowych z numerami działek. Wojewoda w ocenie generalnej wskazał "(...) Ponadto w części ww. załączników do uchwały nie naniesiono wszystkich numerów działek ewidencyjnych, które są przypisane w tabeli z § 1 ust. 1 uchwały do każdej z dróg (...)." Zdaniem Skarżącej zarzut ten jest dowolny, bo nie zawiera punktu odniesienia. Wojewoda winien wskazać indywidualnie, o jakie załączniki mapowe chodzi, a następnie powiązać je z konkretnymi uchybieniami, gdyż ze zbiorczego zestawienia to nie wynika i nie sposób ustalić czy taka usterka map ma w rzeczywistości miejsce. Skarżąca nie powinna być stawiana w sytuacji konieczności samodzielnego ustalania treści zarzutu. Ciężar dowodzenia w tym zakresie obciąża Wojewodę, a zważywszy na treść zaskarżonego aktu, organ nie podołał temu zadaniu. Wydaje się, że takie ujęcie sprawy nie koresponduje z art. 11 k.p.a.
- 4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 wspomnianej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Z treści art. 148 tej ustawy wynika natomiast, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W sprawie bezsporne jest, że akt nadzoru wydany został w terminie wskazanym w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/19; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7598/21.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Uchwała podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., mimo deklaratoryjnego charakteru, jest aktem prawa miejscowego, a zatem jako akt prawa miejscowego powinna zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała taka musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby z jej treści wynikało, jaki jest rzeczywisty przebieg drogi gminnej, w szczególności, które z działek tworzą pas drogowy takiej drogi i jakie są jej granice.
Zdaniem Sądu Uchwała w zakwestionowanym zakresie nie spełnia ww. kryteriów.
Analiza Uchwały potwierdza stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w zakresie zakwestionowanych załączników nie sposób precyzyjnie ustalić, jaki przebieg został faktycznie danej drodze nadany. W treści tych załączników oznaczenia ewidencyjne działek nachodzą na siebie, tworząc nieczytelne plamy, uniemożliwiające odczytanie ustalonego przebiegu dróg. Ponadto w części załączników do Uchwały nie naniesiono wszystkich numerów działek ewidencyjnych, które są przypisane w tabeli z § 1 ust. 1 Uchwały do każdej z dróg. Uchwała przez to jest niejasna, nieczytelna i nieprecyzyjna.
Sąd nie zgadza się ze skarżącą, że zarzuty Wojewody są dowolne. Istotnie określone mapy są zupełnie nieczytelne, jak również nie wskazują numerów działek. W odpowiedzi na zarzuty skargi Wojewoda podał, na których mapach nie można odnaleźć działek o wskazanych w Uchwale numerach ewidencyjnych. Przy czym to, że na części map nie można odszukać numerów działek, jest okolicznością znaną skarżącej z racji podjęcia Uchwały obarczonej takimi wadami.
Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wójta zawartym w skardze, że przeciętny obserwator może użyć technik umożliwiających powiększenie na ekranie komputera ciągu numerów działek, skoro, jak wyjaśnił Wojewoda, nieczytelne załączniki po powiększeniu nadał są nieczytelne, co wynika ze słabej rozdzielczości pliku - zwiększa się jedynie stopień pikselizacji. Dotyczy to zarówno Uchwały przesłanej do Wojewody celem nadzoru, jak i Uchwały przesłanej celem opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 2761). Wobec czego przeciętny obserwator, korzystający z właściwego dziennika urzędowego, nie będzie w stanie z treści aktu prawa miejscowego podjętego przez Radę ustalić przebiegu 23 dróg gminnych.
Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej, że społeczeństwo może korzystać z narzędzia internetowego w postaci Geoportalu, aby móc w pełni zindywidualizować przebieg dróg gminnych określonych Uchwałą jest pozbawiona treści normatywnych. Skarżąca powinna bowiem mieć na uwadze, że w § 2 pkt 3 regulaminu serwisu Geoportal wskazano, że informacje prezentowane w serwisie mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Ponadto nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Administrator serwisu nie ponosi odpowiedzialności za prawidłowość i dokładność danych w nim udostępnianych (§ 3 pkt 3 regulaminu).
Prawidłowo organ nadzoru argumentuje, że samo określenie działek ewidencyjnych w § 1 ust. 1 Uchwały, po których ustalono przebieg dróg publicznych, bez odpowiednich i czytelnych załączników mapowych - jest niewystarczające do wypełnienia delegacji z art. 7 ust. 3 u.d.p. oraz w sposób istotny narusza prawo. Dla pełnego zobrazowania konieczne jest osadzenie przebiegu dróg gminnych w urzędowym dokumencie mapowym. Sporządzona w odpowiedniej skali czytelna mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą powinna odzwierciedlać dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy.
W ocenie Sądu wskazane naruszenie stanowi zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie późniejszych rozstrzygnięć indywidualnych, chociażby związanych z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ewentualnych kar z tym związanych, czy też procesów inwestycyjnych prowadzonych przez zarządcę takiej drogi.
Reasumując, ujawnione wady podjętej Uchwały - brak czytelnych i jednoznacznych zapisów co do przebiegu wyznaczonego pasa drogowego drogi gminnej, niewątpliwie stanowią istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 3 u.d.p.
Mając powyższe na względzie, Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność Uchwały we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzoru zakresie na skutek istotnego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest decyzją administracyjną, jest natomiast aktem administracyjnym szczególnego rodzaju. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest akt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie oznacza to jednak, że wprost i bezpośrednio znajdują w tym postępowaniu zastosowanie art. 7, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle.
W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Trzeba zauważyć, że art. 91 ust. 3 u.s.g. jest odrębnym od art. 11 k.p.a. przepisem dotyczącym uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz że w postępowaniu nadzorczym nie będzie miała bezpośredniego pełnego zastosowania art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., bo postępowanie to nie polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzoru aktu (tu Uchwały) wydanego przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosowanie do postępowania nadzorczego odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć z uwzględnieniem tego "odpowiedniego" stosowania, jako unormowania pomocniczego wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2940/16), tzn. z uwzględnieniem specyficznego charakteru postępowania nadzorczego, istotnie odbiegającego od klasycznego postępowania jurysdykcyjnego, do którego ma zastosowanie k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2021 r., II GSK 144/21; LEX nr 3156354).
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzoru jest prawidłowe z punktu widzenia przepisów postępowania, a skarżąca nie przedstawiła argumentów na poparcie zarzutów w tym zakresie. Zarzuty skarżącej w istocie dotyczą merytorycznej oceny Uchwały przez Wojewodę.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.