Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. M. (dalej skarżący) jest uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych i środków finansowych przeznaczonych na ich realizację w 2025 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. Rada Miasta C. Uchwałą NR [...] z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych i środków finansowych przeznaczonych na ich realizację w 2025 roku (dalej Uchwała), wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm., dalej u.s.p.) oraz art. 35a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm.) postanowiła:
"§ 1. Określić zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych i środki finansowe na ich realizację w 2025 roku, zgodnie z załącznikiem do uchwały.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta C. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
- 2. Skarżący na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. złożył skargę na Uchwałę, wnosząc o:
- - stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na jej niezgodność z art. 88 Konstytucji RP oraz ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; brak jej publikacji skutkuje tym, że uchwała ta nigdy nie uzyskała mocy obowiązującej i nie mogła stanowić podstawy dla wydanych decyzji administracyjnych,
- - zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi, ponieważ skarga jest następstwem działania organu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, co zmusiło skarżącego do podjęcia działań prawnych w celu ochrony jego interesów,
- - zobowiązanie Rady Miasta C. do przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego, tak aby w przyszłości nie dochodziło do podobnych naruszeń i aby akty podejmowane przez ten organ miały pełną moc prawną oraz spełniały wymogi wynikające z Konstytucji RP i ustaw regulujących ich publikację.
Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność rehabilitacyjną na rzecz osób niepełnosprawnych i wystąpił do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków PFRON. Prezydent Miasta C. w dniu 12 grudnia 2024 r. wydał w stosunku do skarżącego decyzję odmowną. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., uzasadniając go przede wszystkim brakiem 1/3 aktów prawnych umożliwiających w ogóle rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (tj. uchwały wydanej w trybie art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych).
Zdaniem skarżącego Rada Miasta C., podejmując Uchwałę, naruszyła przepisy dotyczące ogłaszania aktów prawa miejscowego, co skutkuje jej nieważnością. Uchwała nie została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], przez co nigdy nie weszła w życie i nie może wywoływać skutków prawnych. Uchwała podjęta w trybie art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ma niewątpliwy charakter aktu prawa miejscowego i nie może być traktowana jako jedynie techniczny zapis administracyjny czy dokument o charakterze wewnętrznym. Tego rodzaju stanowisko, które organ zapewne będzie próbował prezentować w obronie Uchwały, jest całkowicie niezgodne z przepisami prawa i orzecznictwem sądów administracyjnych.
Nie sposób uznać Uchwały za akt o charakterze technicznym, skoro określa ona sposób dystrybucji środków publicznych oraz warunki, jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Uchwała ta reguluje prawa i obowiązki wszystkich potencjalnych beneficjentów środków PFRON w powiecie, co oznacza, że posiada cechy charakterystyczne dla aktu prawa miejscowego. Wobec tego, brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] skutkuje jej nieważnością od samego początku (ex tunc), co oznacza, że nie mogła stanowić podstawy jakichkolwiek decyzji administracyjnych.
Skarżący wskazał, że Uchwała została wykorzystana jako podstawa decyzji administracyjnych, w tym decyzji Prezydenta Miasta C., który - w oparciu o nieistniejący akt - odmówił skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON. Takie działanie stanowi rażące naruszenie zasady legalizmu oraz podważa fundamentalne zasady pewności prawa i przewidywalności działań administracji publicznej. Władza publiczna nie może działać na podstawie aktów, które formalnie nie weszły w życie, a stosowanie ich w obrocie prawnym jest nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa.
- 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z powodu braku interesu po stronie skarżącego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie organu skarżący nie wykazał, że przepisy zawarte w zaskarżonej Uchwale stanowiły podstawę rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej. Tym samym skarżący nie spełnił wymogu formalnego do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. Interes prawny wymieniony w tym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu.
Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona Uchwała nie mogła być podstawą wydania w/w decyzji odmownej, bowiem została podjęta po dacie wydania decyzji. Powodem wydania decyzji odmownej zgodnie z jej uzasadnieniem był fakt, że wnioskowany przez skarżącego sprzęt, tj. aparat do terapii falą uderzeniową nie jest sprzętem rehabilitacyjnym zgodnie z pojęciem rehabilitacji osób niepełnosprawnych zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej.
Sposób wejścia w życie zaskarżonej Uchwały pozostaje bez wpływu na interes prawny skarżącego, bowiem w dacie wydania decyzji odmownej uchwała nie została jeszcze podjęta, a tym samym nie była podstawą rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Ustawodawca wskazuje w art. 87 ust. 1 u.s.p., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym (Wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3147/17, LEX nr 2524307). Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dodać należy, że w sytuacji, gdy uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi - jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego.
To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie (vide wyroki z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 98/14, z dnia 22 lutego 2011 r., II SA/Bk 629/10, z dnia 28 czerwca 2007 r., II OSK 1596/06, CBOSA).
W sprawie skarżący nie wykazał, że zaskarżona Uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Powołana przez skarżącego decyzja ostateczna o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych do zakupu aparatu do terapii fala uderzeniową wydana została przez Prezydenta Miasta C. w dniu 12 grudnia 2024 r., czyli przed podjęciem przez Radę Miasta zaskarżonej Uchwały. Z oczywistych względów w decyzji tej organ nie odwołuje się do niej ani do jakiejkolwiek innej uchwały. Uzasadniając decyzję, organ argumentował, że objęty wnioskiem o dofinansowanie sprzęt rehabilitacyjny w postaci aparatu do terapii falą uderzeniową nie wypełnia definicji sprzętu rehabilitacyjnego określonej w art. 7 us.1 ustawy o rehabilitacji zawodowej bowiem w przypadku tego sprzętu osiągnięcie celów nie następuje przy aktywnym udziale osoby niepełnosprawnej, a jedynie jest ona biernym uczestnikiem zabiegu prowadzonego przez fizjoterapeutę.
Ponadto organ wskazał, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza (gabinet fizjoterapeutyczny) nie jest skierowana wyłącznie do osób z niepełnosprawnościami, a do szerokiego grona odbiorców takich usług. Zatem niewątpliwie decyzja o odmowie dofinansowania do zakupu sprzętu z dnia 12 grudnia 2024 r. nie została wydana w oparciu o zaskarżoną Uchwałę.
Powołane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do braku opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym i w konsekwencji jej nieważności nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 ust. 1 u.s.p. w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis.
Sąd uznał, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowej Uchwały i na podstawie art. 58 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 poz. 143, dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 p.p.s.a.