Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2026 r., Nr NPII.4131.1.293.2025, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXVI/159/2026 Rady Miejskiej w Łazach z 25 marca 2026 r. w sprawie diet sołtysów, w całości, jako sprzecznej z art. 37b ust. 1 u.s.g.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 25 marca 2026 r. Rada Miejska w Łazach podjęła uchwałę Nr XXVI/159/2026 w sprawie diet sołtysów. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 31 marca 2026 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że jest ona w całości niezgodna z prawem.
Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przepisem art. 37b ust. 1 u.s.g.: Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Na podstawie powołanego przepisu ustawy rada gminy powinna zatem określić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (tu: sołtysom) przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowej, a więc na przykład określić te czynności funkcyjne przewodniczącego organu wykonawczego, za które dieta przysługuje. W uchwale powinna być również uregulowana sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dany czasokres nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, czyli nie poniósł żadnych kosztów. Organ zaznaczył, że "ustanowić zasady" oznacza rozstrzygnąć, wyznaczyć, ustalić odpowiednie kryteria, sposoby lub warunki spełniania określonych uprawnień lub ponoszenia obowiązków.
Natomiast ustawodawca posługując się w przepisie ustawy terminem "dieta" nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uznaje się, że dieta ma charakter rekompensaty za zaangażowanie w działalność publiczną i poniesione wydatki (koszty) w związku z wykonywaniem powierzonej funkcji społecznej. Istota diety sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Skoro więc dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca tę funkcje zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu wyboru tej osoby na sołtysa.
Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska, ustalając dietę w formie ryczałtu, musi określić także zasady potrącania diet z tytułu nie wykonywania obowiązków wynikających z pełnionej funkcji. W orzecznictwie podnosi się, że w przeciwnym razie tak ustalona dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jednakże Rada Miejska w Łazach w przedmiotowej uchwale określiła, że dieta ulega zmniejszeniu w przypadku nieobecności sołtysa na sesji Rady Miejskiej w Łazach (§ 3 ust. 1 uchwały). Organ nadzoru podniósł, że organ stanowiący gminy nie powiązał potrąceń (zmniejszenia miesięcznej diety) z pozostałymi czynnościami określonymi w § 1 ust. 1 uchwały.
Ponadto zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej z art. 37b winna być objęta m.in. sytuacja, gdy dany sołtys przez dłuższy okres nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Tymczasem, skoro Rada ustaliła wysokość miesięcznej diety w formie ryczałtu, jest zobowiązana określić w przedmiotowej uchwale w pełni zasady potrącania diet za niewykonywanie poszczególnych obowiązków w danym miesiącu, nie zaś fragmentarycznie, jak to uczyniła w przedmiotowej uchwale.
Dodatkowo organ zauważył, że Rada Miejska postanowiła, iż dieta dla sołtysów ulega obniżeniu w związku z nieobecnością na sesji Rady Miejskiej. Organ nadzoru podkreślił, iż sołtys nie ma obowiązku uczestniczenia w sesji rady gminy, bowiem żaden przepis ustawowy mu tego nie. Natomiast z przepisu art. 37a ustawy wynika, że sołtys może (nie musi) uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy. W związku z tym Rada nie może w uchwale wprowadzać regulacji, na podstawie których dieta sołtysa będzie obniżana z powodu jego nieobecności na sesji rady gminy.
Dalej podkreślił, że uczestniczenie w pracach rady gminy stanowi prerogatywę sołtysa, jako organu wykonawczego jednostki pomocniczej i jest jego uprawnieniem (nie obowiązkiem), z którego nie musi korzystać, chyba że jest on jednocześnie radnym gminy. Organ nadzoru wyraził pogląd, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży sołtysom nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań. Regulując przedmiotową materię, rada winna zatem działać w zgodzie z aktualnym porządkiem prawym.
Ponadto, organ zarzucił, że w powyższych przepisach uchwały brak jest także zasad ustalania diety w sytuacji niesprawowania funkcji sołtysa przez cały miesiąc. Brak zamieszczenia w przedmiotowej uchwale przepisów określających, że w przypadku niewykonywania funkcji sołtysa - bez względu na czasokres trwania takiej sytuacji, dieta ulega odpowiedniemu potrąceniu, skutkuje niewypełnieniem delegacji ustawowej z art. 37b ust. 1 ustawy.
Wobec powyższego, organ nadzoru za konieczne uznał stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
Uznał, że opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVI/159/2026 Rady Miejskiej w Łazach z 25 marca 2026 r. w sprawie ustalenia diet sołtysów - w całości uznał za uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej, zaskarżył w całości ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 30 kwietnia 2026 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej, przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. upoważnia organ stanowiący do przyznania sołtysom prawa do diet oraz ustalenia zasad na jakich dieta ta będzie przysługiwać. Do swobodnego uznania organu stanowiącego należy więc podjęcie decyzji czy prawo do diety zostanie przyznane.
Upoważnienie do określenia zasad na jakich będzie przysługiwała dieta to nic innego jak sprecyzowanie warunków w których sołtys nabywać będzie do diety. Dieta z natury jest świadczeniem pieniężnym i nie jest to świadczenie przyznawane w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Źródłem tego prawa jest prawo miejscowe. Skoro organ stanowiący ma swobodę wykreowania prawa do diety to w takim samym zakresie ma prawo do kreowania zasad na jakich prawo do diety przysługuje. Stwierdził, że prawodawca lokalny ma swobodę w ustalaniu zasad na jakich warunkach dieta przysługuje. W tym zakresie prawodawca może przyznać ją bezwarunkowo jak też uzależnić jej wysokość od konkretnych stanów faktycznych.
Osoba piastująca stanowisko sołtysa jest sołtysem przez 24 godziny na dobę. Jedną z form komunikacji pomiędzy organami gminy a sołtysem jest obecność sołtysa na sesji. W ramach prawa do diety organ stanowiący władny jest uzależnić prawo do diety albo jej wysokość od obecności na sesji bo w takiej sytuacji rada działa w ramach przysługującego jej z art. 37b ust. 1 ustawy gminnej prawa do ustalania zasad na jakich będzie przysługiwała dieta.
Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 30 kwietnia 2026 r., stwierdzające nieważność uchwały, Rady Miejskiej w Łazach z 25 marca 2026 r., w sprawie diet sołtysów, jako sprzecznej z art. 37b ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym przez organ nadzoru z następujących względów.
Zgodnie z przepisem art. 37b ust. 1 u.s.g. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Tym samym przyjąć należy, że art. 37b ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem funkcji społecznej sołtysa.
Na podstawie przywołanego przepisu, rada gminy jest więc uprawniona do podjęcia uchwały, w której zostaną ustalone zasady, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej.
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 28 kwietnia 2026 r. w sprawie sygn. III OSK 2183/25 (dostępny w CBOSA) stwierdził, że dieta, o której stanowi art. 37b ust. 1 u.s.g. ma charakter fakultatywny (tak: NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3380/19, LEX nr 2768721; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 181/19, LEX nr 2700420). Innymi słowy, skoro rada gminy (miejska) może w ogóle nie przyznawać sołtysom diet mimo pełnienia przez nich obowiązków społecznych, to tym bardziej może przyznać diety określając zasady, na jakich będzie ona ustalana.
W przeciwieństwie do regulacji zasad ustalania diet dla radnych, ustawodawca nie zawarł żadnych zasad, które mają być obligatoryjnie stosowane w przypadku, gdy rada gminy (miejska) zdecyduje się na ustalanie zasad, na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin będą przysługiwały diety. Diety radnego i sołtysa, mimo ich wspólnego celu jakim jest traktowanie ich jako ekwiwalentu za utratę lub ograniczenie możliwości zarobkowania w czasie poświęconym na wykonywanie obowiązków społecznych, zostały przez ustawodawcę odmiennie uregulowane. Jedynym odniesieniem wynikającym z wykładni funkcjonalnej tego przepisu jest możliwość powiązania samej diety z przybliżonymi wydatkami lub utratą środków, jakie dotyczą przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Stąd taka dieta co do zasady ma charakter kompensacyjny (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/22; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/19).
Nadmienić należy, że w przeciwieństwie do diety radnego, którego obowiązek ustalenia wynika z mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. i nie ma możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie diet radnych, która nie przewidywałaby dla któregokolwiek radnego diety, w przypadku sołtysów rada gminy korzysta z szerokiej samodzielności decydując, czy w ogóle sołtysom sołectw w danej gminie będzie przysługiwała jakakolwiek dieta. Ponadto w przypadku diet radnych ustawodawca określił, jakie przesłanki mają być uwzględnione przy ustalaniu jej wysokości (pełnione funkcje przez radnego i liczba mieszkańców gminy), natomiast żadnych przesłanek różnicujących dietę sołtysa nie zawiera art. 37b ust. 1 u.s.g.
Odnosząc się do spornej uchwały Rady Miejskiej w Łazach, należy zauważyć, że § 1 wyraźnie stanowi, że sołtysowi przysługuje dieta z tytułu wykonywania obowiązków określonych w pkt od 1 do 8. Nie można na podstawie przytoczonej treści uchwały uznać, że dieta stanowi stałe wynagrodzenie sołtysa wypłacane niezależnie od wykonywanych obowiązków tj. za sam fakt bycia sołtysem. Zatem jeśli sołtys nie wykonuje swoich obowiązków dieta mu nie przysługuje. Nie stanowi zdaniem Sądu naruszenia prawa zapis, że za każdą nieobecność na sesji Rady Miejskiej w Łazach dietę obniża się o 200 zł, przy czym reguła ta nie ma zastosowania jeżeli nieobecność zostanie usprawiedliwiona wyjazdem służbowym związanym z wykonywaną funkcją sołtysa. Ten zapis ma motywować sołtysa do obecności na sesji Rady Miejskiej w Łazach. Wbrew stanowisku organu nadzoru, zasady te w żaden sposób nie naruszają prawa, w dodatku w stopniu istotnym.
Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".
W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). A taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Podsumowując, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi stanowi w ocenie Sądu nieuprawnioną ingerencję w swobodę Rady Miejskiej i fakultatywny charakter diet sołtysów. Organ nadzoru nie może zarzucać stronie skarżącej zaniechania w spornej uchwale postanowień, które nie wynikają z żadnego przepisu ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem Rada Miejska w Łazach nie naruszyła prawa podejmując 25 marca 2026 r. uchwałę Nr XXVI/159/2026 w sprawie diet sołtysów. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego według norm przepisanych orzeczono po myśli art. 199 i art. 205 §2 p.p.s.a.