Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 października 2025 r., nr SKO.K/41.3/1150/2025/14454 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 7 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent orzekł o cofnięciu A. N. (dalej "Skarżący") uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B", potwierdzonego prawem jazdy nr [...], z powodu istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego z wynikiem pozytywnym, wykonanego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 z późn. zm.; dalej "u.k.p.").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że 4 lipca 2025 r. wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] z 30 czerwca 2025 r. stwierdzające u Skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii "B". Uwzględniając powyższe orzeczenie, Organ I instancji orzekł o cofnięciu uprawnień i doręczył decyzję Skarżącemu (data nadania przesyłki: 7 sierpnia 2025 r.).
Pismem z 6 sierpnia 2025 r. (wpływ do Organu I instancji: 11 sierpnia 2025 r.) do sprawy zgłosił się adwokat B. U. jako pełnomocnik Skarżącego. Do pisma nie załączono pełnomocnictwa. W piśmie tym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z opinii lekarzy z zakresu hepatologii oraz okulistyki, o przesłuchanie Skarżącego, świadka oraz dwóch lekarzy na okoliczności wskazane w tymże piśmie. Zawnioskował także o sprowadzenie całej dokumentacji medycznej z Instytutu Medycyny Pracy w L. dotyczącej Skarżącego celem zbadania na jakiej podstawie ustalono bliżej nieokreśloną przeszkodę do kierowania pojazdami.
W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania wskazując, że wobec wniosków dowodowych zawartych w piśmie z 6 sierpnia 2025 r. jest ona przedwczesna. W toku postępowania wykluczono możliwość ochrony praw Skarżącego. Nadto Organ I instancji błędnie nie skierował decyzji do pełnomocnika Skarżącego. Pełnomocnik podtrzymał złożone w piśmie z 6 sieprnia 2025 r. wnioski dowodowe.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał m. in., że w sprawie wystąpiła przesłanka cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu 30 czerwca 2025 r. wydane zostało orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie m. in. prawa jazdy kategorii "B". Ww. orzeczenie jest ostateczne. Ostateczny charakter orzeczenia powoduje, że organy administracji związane są jego treścią. Nadto w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. organy nie dokonują samodzielnej oceny stanu zdrowia kierujących pojazdami. W rezultacie Kolegium nie dopatrzyło się zarzucanych w odwołaniu naruszeń prawa.
Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję Organu odwoławczego wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta zarzucono naruszenie:
- - art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie w zakresie nie stanowiącym przedmiotu postępowania;
- - art. 7 k.p.a. poprzez orzeczenie co do okresu, który nie był przedmiotem badania przez organy na etapie odwołania się przez Skarżącego od wyniku badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. z 12 lipca 2024 r. – zgodnie z orzeczeniem z 12 lipca 2024 r. okres niezdolności kierującego, czemu Skarżący przeczy, do kierowania pojazdem obejmował okres do czerwca 2025 r.;
- - art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie wysłuchania strony na etapie przed Organem I instancji;
- - art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 76 § 3 k.p.a. poprzez jego dosłowne wyłączenie z postępowania, co nie jest dopuszczalne – nie ma tu bowiem miejsca na inne odesłanie do ustawy;
- - art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania sprawy w sposób wnikliwy;
- - art. 78 k.p.a. poprzez odmówienie stronie prawa do udziału w sprawie;
- - art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 103 u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie wnoszonych zarzutów. Skarżący wyjaśnił m. in., że został poddany badaniu przez lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., na skutek czego orzeczono niezdolność do prowadzenia pojazdów do 12 lipca 2025 r. Skarżący nie zgodził się z tym orzeczeniem, co skutkowało ponownym badaniem za okres od czerwca 2025 r., a co spowodowało kolejne badanie w Instytucie Medycyny Pracy w L., który dokonał badania nie na okres objęty postępowaniem, wszczętym przez Prezydenta, a okres następny, tj. do czerwca 2026 r. – co nie było przedmiotem postępowania administracyjnego. Orzeczenie lekarskie z 30 czerwca 2025 r. zostało wydane do 30 czerwca 2026 r., podczas gdy sporny okres obejmował okres do 12 lipca 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
Decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie, starosta ma obowiązek orzec o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę słów "starosta wydaje decyzję administracyjną".
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r., I OSK 952/12 i 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Wobec tego w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu zdrowia kierującego oraz co do weryfikacji ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze w przedmiocie stwierdzenia u kierującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Na organach ciąży jedynie obowiązek ustalenia, czy przesłane orzeczenie lekarskie - stwierdzające istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami - uzyskało przymiot ostateczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2025 r., II GSK 938/22, opubl. w CBOSA). Stanowiska te Sąd orzekający w pełni podziela.
Wskazać także należy, że postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnione jednostki posiadające szczególne uprawnienia w tym zakresie, a orzeczenie lekarskie wydawane w tym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 2503 z późn. zm.). Jednostkami uprawnionymi do przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 u.k.p., były zaś jednostki wskazane w § 11 tego rozporządzenia (w zależności od podmiotu wydającego pierwsze orzeczenie).
Podkreślić należy, że w stosunku do Skarżącego zostało wydane przez Instytut Medycyny Pracy w L. ostateczne orzeczenie lekarskie z 30 czerwca 2025 r., stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy m. in. kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłączało możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, wnioskowanych w piśmie z 6 sierpnia 2025 r. i w odwołaniu dowodów. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami dowodu z zeznań świadków, z wyjaśnień strony postępowania, a nawet z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu lekarskim. Także dowody w postaci opinii lekarskich z zakresu [...] oraz [...] nie miały znaczenia dla sprawy bowiem opinie te nie zostały wydane przez podmiot, o jakim mowa w § 11 ww. rozporządzenia. Wobec tego ostateczne orzeczenie lekarskie z 30 czerwca 2025 r. nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie wnioskowanych przez Skarżącego dowodów.
W tych okolicznościach zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, należy uznać za chybione. Organy będąc związane treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia Skarżącego, nie miały możliwości orzekać wbrew treści tego dokumentu. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania ustaleń organów orzekających w sprawie i stawiania im zarzutu o braku kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Uwzględniając zaś charakter decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, Organ I instancji zobowiązany był treścią art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. do wydania decyzji o cofnięciu Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. W tym miejscu wskazać należy, że kwestionowany przez Skarżącego mechanizm związania organu orzeczeniem lekarskim, stwierdzającym przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, odpowiada konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego i pochodnej jej zasadzie proporcjonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2021 r., I OSK 152/19, opubl. w CBOSA).
Natomiast okoliczności, jakie legły u podstaw skierowania Skarżącego na badania lekarskie, związane z odmową przeprowadzenia przez prywatne ośrodki medycyny pracy badania Skarżącego, a także kwestia terminu następnego badania lekarskiego, nie mają w sprawie znaczenia - istotna jest treść ostatecznego orzeczenia lekarskiego z 30 czerwca 2025 r. Wyjaśnić także trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny, ale tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takiego nawet ewentualnego związku pomiędzy podnoszonym przez Skarżącego naruszeniem jego praw, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy nie wykazano, tj. nie wykazano, że gdyby do takich uchybień nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Na koniec należy zauważyć, że niniejszy wyrok, ani poprzedzające go decyzje, nie zamykają Skarżącemu definitywnie drogi do odzyskania uprawnienia do kierowania pojazdem. W samym orzeczeniu lekarskim z 30 czerwca 2025 r. określono termin następnego badania lekarskiego na dzień 30 czerwca 2026 r. Wobec tego w ramach tego badania Skarżący powinien przedstawić posiadaną dokumentację medyczną, dowodząc na jej podstawie, że nie cierpi na schorzenie, które legło u podstaw wydania niekorzystnych dla niego orzeczeń lekarskich.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.