Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 13 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 687/25

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. J. (dalej "Skarżący") jest zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego wydane w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - Skarżącego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. 1. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia 27 maja 2025 r. (dalej "Zarządzenie"), wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g"), Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta S. – Skarżącego w związku z zaistnieniem przesłanki określonej przepisem art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365), dalej jako "Kodeks wyborczy", w związku z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.

Uzasadniając Zarządzenie, Wojewoda wskazał:

Organ nadzoru pismem z dnia 14 października 2024 r. o znaku [...] wystąpił do Rady Miasta S. o zbadanie, czy Skarżący narusza, bądź naruszał kiedykolwiek w okresie sprawowania mandatu, zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi Rada Miasta S. uchwałą Nr [...] z dnia 31 października 2024 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanowiła że: "Odmawia się wygaszenia mandatu Radnego Rady Miejskiej w S. Pana M. J. w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia złamania przez Radnego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, o którym mowa w art. 24f Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazano m.in.: Radny Pan M. J. nie jest zatrudniony w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. Radny Pan M. J. nie prowadzi działalności gospodarczej, w szczególności nie figuruje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. (...) Reasumując stwierdzić należy, iż radny Pan M. J. nie prowadzi ani na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalności gospodarczej".

W ocenie organu nadzoru argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 31 października 2024 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie przesądzała o słuszności zajętego przez Radę Miasta stanowiska, a tym samym nie uzasadniała odstąpienia od podjęcia stosownych czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – Skarżącego.

Wojewoda pismem z dnia 9 grudnia 2024 r. o znaku [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o:

1. 1) udzielenie informacji, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w okresie od 7 kwietnia 2024 r. do 23 października 2024 r. korzystała z nieruchomości Miasta S. oraz o doręczenie odpisów umów zawartych między Miastem a Spółdzielnią w przedmiocie korzystania z nieruchomości w tym okresie wraz ze wskazaniem dat ich obowiązywania;
2. 2) udzielenie informacji, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w ww. okresie zarządzała nieruchomościami, w których udziały posiada Miasto S. oraz o doręczenie umów zawartych między Miastem a Spółdzielnią w tym przedmiocie i wskazaniem dat ich obowiązywania;
3. 3) przekazanie wszelkich innych informacji, wraz z potwierdzającymi je dokumentami, służących do zbadania, czy Skarżący naruszył przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, np. poprzez bezumowne korzystanie z nieruchomości Miasta.

Prezydent Miasta S. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. znak [...], w której poinformował, że w okresie od 7 kwietnia 2024 r. do 23 października 2024 r.:

1. 1) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa korzystała z nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy S. znajdującej się przy ulicy [...] w S., stanowiącej część o powierzchni 116 m2 działki oznaczonej nr [...] obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], z przeznaczeniem na posadowiony budynek stacji wymienników ciepła, na podstawie zawartej w dniu 6.07.2022 r. umowy dzierżawy gruntu nr [...] obowiązującej w okresie od 01.05.2022 r. do 30.04.2025 r.; do odpowiedzi dołączono kopię wskazanej umowy;
2. 2) Gmina S. była jedynie właścicielem/współwłaścicielem nieruchomości lokalowych znajdujących się w zasobach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, które nabyła na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, jednak nie były zwierane żadne umowy miedzy Miastem a Spółdzielnią o zarządzanie ww. nieruchomościami; do odpowiedzi dołączono postanowienia Sądu Rejonowego w S., [...] Wydział Cywilny o stwierdzenie nabycia spadku: z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt [...], z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. [...], z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt [...] oraz z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. akt [...];
3. 3) toczyło się postępowanie w sprawie bezumownego korzystania z gruntów zajmowanych przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, w wyniku którego Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy dzierżawy. W dniu 2 grudnia 2024 r. została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości o powierzchni 885 m2 położonej przy ul. [...]. Do odpowiedzi dołączono kopie:
4. a) pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta S. z dnia 18 czerwca 2024 r. nr [...] kierowanego do Spółdzielni z informacją o nieruchomościach Gminy S., które znajdują się we wspólnym ogrodzeniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...], tj. działki o nr ewidencyjnych: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz wezwaniem do uregulowania sytuacji faktyczno-prawnej oraz uiszczenia opłaty wynikającej z bezumownego użytkowania ww. gruntów za okres od 31.05.2018 do 31.05.2024 r.;
5. b) pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 22 lipca 2024 r. nr [...] o wskazanie kalkulacji stawki przyjętej do wyliczenia wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (z zaznaczeniem, że prośba nie stanowi uznania roszczenia Miasta);
6. c) pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 31 lipca 2024 r. nr [...] zawierającego wezwanie Spółdzielni do uregulowania zapłaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w S. ze wskazaniem nr ksiąg wieczystych zajmowanych działek i podstawy naliczenia opłaty;
7. d) pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr [...] z propozycją spotkania celem ugodowego załatwienia sprawy (z zaznaczeniem, że prośba nie stanowi uznania roszczenia Miasta);
8. e) wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 2 września 2024 r. do Prezydenta Miasta o wyrażenie zgody na dzierżawę nieruchomości o powierzchni 2215 m2 w rejonie ul. [...] w S.;
9. f) pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta S. z dnia 2 września 2024 r. nr [...] w sprawie wyrażania zgody na dzierżawę nieruchomości położonych w rejonie ul. [...] w S. zawierające prośbę o złożenie oświadczenia o zajmowanym przez Spółdzielnię terenie;
10. g) pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 25 września 2024 r. nr [...] zawierającego oświadczenie o dotychczasowym użytkowaniu terenu ok. 2215 m2 na działkach Miasta S. wskazanego na załączonej mapce lokalizacyjnej;
11. h) pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 października 2024 r. nr [...] zawierającego korektę ww. oświadczenia z dnia 25 września 2024 r. w zakresie powierzchni użytkowanego terenu, prawidłowo ok. 885 m2;
12. i) pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 października 2024 r. nr [...] zawierającego wyjaśnienia w zakresie zajmowanego terenu wraz ze wskazaniem nr działek, tj. [...], [...], [...], [...], [...].

Wskazane działki stanowią własność Miasta S., co wynika z prowadzonej między Miastem i Spółdzielnią korespondencji oraz odpisów ksiąg wieczystych nr [...] (działki [...], [...], [...]), [...] (działka [...]),[...] (działka [...]).

W oparciu o uzyskane od Prezydenta Miasta informacje i dokumenty Wojewoda stwierdził, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w okresie od 7 kwietnia 2024 r. do 23 października 2024 r korzystała z mienia Gminy S., tj. dzierżawiła nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym Gminy S. znajdującą się przy ulicy [...] w S., stanowiącą część o działki oznaczonej nr [...] obręb [...]. Ponadto korzystała bezumownie z nieruchomości Gminy S. położonych w rejonie ul. [...] w S. (nr działek: [...], [...], [...], [...], [...]).

Wojewoda na podstawie odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, nr KRS: [...] ustalił, że Skarżący był członkiem zarządu Spółdzielni. Wpisu dokonano w dniu [...] 2024 r. (wpis nr [...]), a został on wykreślony w dniu [...] 2024 r. (wpis nr [...]). Z uwagi na deklaratoryjny charakter wpisu, faktyczny okres pełnienia przez radnego funkcji członka zarządu ustalono na podstawie akt rejestrowych Spółdzielni znajdujących się w Sądzie Rejonowym K. – [...] w K., [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego. Z akt wynika, że Skarżący objął funkcję członka zarządu Spółdzielni z dniem [...] 2023 r. na postawie uchwały nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r. Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie: powołania na funkcję Członka Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ds. GZM (Gospodarka Zasobami Mieszkaniowymi). Na podstawie uchwały nr [...] z dnia 23 września 2024 r. Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie: odwołania z funkcji Członka Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ds.

GZM (Gospodarka Zasobami Mieszkaniowymi) Skarżący został odwołany z tej funkcji. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Skarżący pełnił zatem funkcję członka zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w okresie od [...] 2023 r. do [...] 2024 r.

W ocenie organ nadzoru okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku Skarżącego zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżący jest radnym Rady Miasta S. (złożył ślubowanie w dniu [...] 2024 r.) i równocześnie w okresie od [...] 2023 r. do [...] 2024 r. pełnił funkcję członka zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która prowadziła działalność z wykorzystaniem mienia Gminy S. Termin na zaprzestanie prowadzenia ww. działalności, zgodnie z art. 24f ust. 1a zd. 1 u.s.g. upłynął w dniu 6 sierpnia 2024 r. Radny nie wywiązał się z tego obowiązku – pełnił funkcję członka zarządu Spółdzielni do dnia [...] 2024 r. Jednocześnie w okresie od 6 sierpnia 2024 r. do 23 września 2024 r. Spółdzielnia nadal korzystała z mienia Gminy S., tj. dzierżawiła nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym Gminy S. znajdującą się przy ulicy [...] w S., stanowiącą część działki oznaczonej nr [...] obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], co wynika z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 13 grudnia 2024 r. oraz dołączonej do niego kopii umowy dzierżawy gruntu nr [...] zawartej w dniu 6 lipca 2022 r. pomiędzy Gminą S. a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową.

Ponadto w ww. okresie, jak wynika z ww. pisma Prezydenta Miasta oraz kopii dołączonej do pisma korespondencji pomiędzy Gminą a Spółdzielnią, Spółdzielnia korzystała bezumownie z nieruchomości Gminy S. położonych w rejonie ul. [...] w S. (nr działek, tj. [...], [...], [...], [...], [...]).

Rada Miasta S., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, nie podjęła uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego. Z uwagi na to, Wojewoda Śląski, realizując kompetencje przewidziane art. 98a ust. 1 u.s.g. pismem z dnia 6 lutego 2025 r. wezwał Radę Miasta S. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Wezwanie doręczone zostało Radzie Miasta w dniu 6 lutego 2025 r., zatem termin do podjęcia stosownej uchwały upłynął z dniem 8 marca 2025 r. Rada Miasta S. nie dokonała czynności, do których została wezwana, zatem Wojewoda Śląski, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiotowej sprawie, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Przed wydaniem zarządzenia zstępczego Wojewoda umożliwił Skarżącemu pismem z dnia 11 marca 2025 r. złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

W skardze na zarządzenie zastępcze Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie:

1. - art. 24f u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że jako radny Rady Miasta S. był osobą zarządzającą działalnością gospodarcza podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej korzystał z mienia gminy, w której to objął mandat radnego rady miasta, podczas gdy był jedynie jednym z członków zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, bez możliwości samodzielnego jej reprezentowania, a nieruchomość gminy, która dzierżawiła spółdzielnia, nie była przeznaczona do prowadzenia przez spółdzielnie działalności gospodarczej,
2. - art. 98a ust 1 i 2 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego ze względu na bezskuteczny upływ terminu wskazanego przez Wojewodę Śląskiego, podczas gdy Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 31 października 2024 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, która to uchwala nie została uchylona i obowiązuje, a co za tym idzie Wojewoda nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego.

Skarżący argumentował, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, w której pełnił funkcję członka zarządu, nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie zarządzania lokalami mieszkalnymi - działalność ta ma charakter statutowy i niezarobkowy. Nieruchomości gminne, która wykorzystywała spółdzielnia mieszkaniowa przeznaczone były jedynie w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych spółdzielców i nie były wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię, której był członkiem organu kolegialnego. Jego aktywność w Spółdzielni ograniczała się wyłącznie do spraw związanych z administrowaniem i bieżącym utrzymaniem zasobów mieszkaniowych, co nie spełnia przesłanek działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Korzystanie przez Spółdzielnię z nieruchomości gminnych wynikało z umów, które zostały zawarte przed objęciem funkcji członka zarządu oraz mandatu radnego O zawarciu rzeczonych umów uzyskał dopiero informacje na podstawie toczącego się postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Skarżący podkreślił, że zawarcie umów nastąpiło niezależnie od niego i nie miało związku z jego osobistym działaniem. Również rzekome "bezumowne" korzystanie z nieruchomości w rejonie ul. [...] odbywało się poza jego wiedzą i udziałem. W okresie pełnienia funkcji w zarządzie Spółdzielni nie podejmował żadnych decyzji związanych z zarządzaniem nieruchomościami Gminy, nie zawierał umów, nie reprezentował Spółdzielni w żadnych działaniach związanych z dzierżawą, czy innym korzystaniem z mienia gminnego. Jako członek Zarządu nigdy nie uzyskał informacji, aby Spółdzielnia korzystała z jakichkolwiek nieruchomości gminnych. Bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnej nastąpiło również bez wiedzy samej Spółdzielni i Skarżącego.

Zdaniem Skarżącego Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 31 października 2024 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, która to uchwala nie została uchylona i obowiązuje, w związku z tym Wojewoda nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego. W przedmiotowej uchwale w uzasadnieniu Rada Miasta wyjaśniła, iż Skarżący nie naruszył przesłanek przewidzianych w art. 24f u.s.g.

1. 4. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co, następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do regulacji art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2025 r. stwierdzające wygaśnięcie w stosunku do Skarżącego mandatu radnego Rady Miasta S. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.

Stosownie zaś do art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 Kodeksu wyborczego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje wygaśnięcie mandatu radnego, co stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W myśl natomiast art. 383 § 5 i 6 Kodeksu wyborczego jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Według art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika i jest bezsporne, że Skarżący objął funkcję członka zarządu Spółdzielni z dniem [...] 2023 r. na postawie uchwały nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r. Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Został odwołany z tej funkcji z dniem [...] 2024 r., na podstawie uchwały nr [...] Rady nadzorczej Spółdzielni z tego samego dnia.

Również bezsporne jest, że Skarżący pełnił funkcję radnego Rady Miasta S.– złożył ślubowanie [...] 2024 r.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia wypełnia dyspozycję 24f ust. 1 u.s.g.

Z pisemnych informacji przekazanych Wojewodzie przez Prezydenta Miasta S. (pismo z 13 grudnia 2024 r.) wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, w okresie kiedy Skarżący był jej członkiem zarządu i jednocześnie pełnił obowiązki radnego (od 7 kwietnia 2024 do 23 września 2024 r.) korzystała z mienia Gminy S., tj. dzierżawiła nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym Gminy S. znajdującą się przy ulicy [...] w S., stanowiącą część o działki oznaczonej nr [...] obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], z przeznaczeniem na posadowiony budynek stacji wymienników ciepła, jak również bezumownie korzystała z nieruchomości stanowionych własność Gminy S. położonych w rejonie ul. [...] w S. (nr działek, tj. [...], [...], [...], [...], [...]).

Skarżący tych okoliczności faktycznych nie kwestionuje. Natomiast w skardze podkreśla, że był jednym z członków zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, bez możliwości jej samodzielnego reprezentowania, a nieruchomość gminy, którą dzierżawiła Spółdzielnia, nie była przeznaczona do prowadzenia przez Spółdzielnię działalności gospodarczej. Jako członek zarządu Spółdzielni nigdy nie uzyskał informacji, aby Spółdzielnia korzystała z jakichkolwiek nieruchomości gminnych i nie podejmował żadnych decyzji związanych z zarządzaniem nieruchomościami Gminy, nie zawierał umów, nie reprezentował Spółdzielni w żadnych działaniach związanych z dzierżawą, czy innym korzystaniem z mienia gminnego.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż jak wynika z art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z 15 XII 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 558, z późn. zm.) - dalej "USM", celem spółdzielni mieszkaniowej, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust.

1. Sąd podziela przy tym wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że w zakresie realizacji ustawowych celów, działalność spółdzielni mieszkaniowej jest działalnością gospodarczą. Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 6 USM, że spółdzielnia mieszkaniowa "może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust. 1", wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o inną działalność gospodarczą niż ta wynikająca z podstawowego przedmiotu działalności, określonego w art. 1 ust. 2 i 3 USM (zob. motywy wyroku NSA z 24 X 2024 r., I OSK 1507/21 - publ. CBOSA). Potwierdził to również Sąd Najwyższy, wskazując, że prowadzenie działalności gospodarczej jest podstawowym przedmiotem działania spółdzielni mieszkaniowej, celem i racją jej bytu prawnego. Prowadzenie tej działalności jest obligatoryjne, co istotnie odróżnia ten podmiot od innych organizacji zrzeszeniowych, które mogą, lecz nie muszą prowadzić działalności gospodarczej. Spółdzielnia mieszkaniowa, prowadząc we własnym imieniu działalność gospodarczą, posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 431 KC (zob. np. uzasadnienia: uchwały (7) SN z 9 III 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16; postanowienia SN z 15 IV 2016 r., sygn. akt I CSK 169/15; wyroku SN z 15 XII 2021 r., sygn. akt II CSKP 137/21 oraz przywołane w nich orzecznictwo).

Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. posłużył się pojęciem "wykorzystania mienia komunalnego", co należy interpretować szeroko jako każdy przypadek korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18; wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6748/21). Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością.

Skarżący był członkiem zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która korzystała z mienia Gminy S., zatem zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. został naruszony. Przy czym nie było to korzystanie na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia, przykładowo z dróg publicznych, chodników, sieci kanalizacyjnej czy wodociągowej. Przeciwnie Spółdzielnia, którą zarządzał Skarżący dzierżawiła nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym Gminy S. oraz bezumownie korzystała z nieruchomości stanowionych własność Gminy S.. Podniesiona przez Skarżącego okoliczność, że korzystanie z mienia Gminy odbyło się bez jego wiedzy i jakiegokolwiek wpływu jest irrelewantna w sprawie, gdyż naruszenie omawianego zakazu nie jest uwarunkowane zaistnieniem intencji, zamiaru bądź winy radnego.

Jak wskazał Wojewoda celem omawianego zakazu jest nie tylko zapobieżenie realizacji przez radnego jego prywatnych celów z wykorzystaniem posiadanej władzy, ale zapobieżenie wystąpienia przesłanek mogących stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie i osłabić zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania władzy, czy też podważyć bezstronność i uczciwość radnych.

Istotnie celem zakazu wyrażonego w art. 24f ust. 1 u.s.g., co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest "zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191, oraz wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18). Wygaśnięcie mandatu radnego nie powinno być postrzegane w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2242/24; CBOSA).

Mając powyższe na względzie zarzut naruszenia art. 24f ust.1 u.s.g. jest chybiony. Skarżący, w myśl art. 24f 1a u.s.g. był zobligowany zaprzestania pełnienia funkcji członka zarządu w Spółdzielni, która korzystała z mienia komunalnego Gminy w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania na funkcję radnego, jednak tego nie uczynił. Jak wynika z art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego skutkiem naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z działalnością określoną w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wygaśnięcie mandatu radnego. Z regulacji przepisu wynika, że działanie to ma charakter obligatoryjny dla rady gminy i w przypadku ziszczenia określonych w przepisie okoliczności musi ona podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, który dopuścił się naruszenia zakazu (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2242/24; CBOSA).

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.

Otóż właściwa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, że właściwy wojewoda jako organ nadzoru nawet w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek do wygaśnięcia mandatu, może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5608/21). Warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda, otrzymawszy także uchwałę o takiej treści, tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu, ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 56/22).

W sprawie taka sytuacja wystąpiła. Wojewoda działał zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Mianowice Wojewoda po ustalaniu, że Skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. i zaistniały przesłanki wygaśnięcia jego mandatu radnego, wezwał Radę Miasta do stwierdzenia wygaśniecie mandatu Skarżącego, a wobec odmowy Rady podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego i upływu 30-dniowego terminu, po uprzednim powiadomieniu właściwego ministra, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.