Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej w skrócie: "Wojewoda") pismem z dnia 8 lutego 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta K. z dnia 13 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "[...]" – jako sprzecznej z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda przywołał treść art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy, wskazując, że to te przepisy wyznaczają zakres regulacji uchwały. Wskazał również na obowiązek tworzenia jasnych i precyzyjnych przepisów aktów prawa miejscowego. Odnosząc te ogólne zasady do zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że § 4 załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 8 ust. 1 i ust 2 ustawy, bowiem nie określa maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej, a jedynie sposób jej obliczenia odnoszący się do wysokości stawki czynszu nieznanej zarówno w dniu podejmowania uchwały, jak i w dniu składania wniosku o zawarcie umowy najmu mieszkania, co tym samym powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały.
W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wadliwego określenia maksymalnej wysokości kaucji wskazało, że § 4 załącznika do uchwały zawiera jasne kryteria ustalenia tej wysokości odnoszące się do konkretnej kwoty. Uchwała wskazuje pułap, którego przekroczenie nie będzie możliwe. Czynsz najmu znany jest dopiero na etapie zawierania umowy i obowiązek wpłaty kaucji materializuje się dopiero w tym momencie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 190/24 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W motywach wyroku wskazał, że według § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały "wysokość obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu ustala się maksymalnie do 6-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu lokalu".
Podał, że w analogicznej sprawie dotyczącej zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2626/22 uznał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2 ustawy. W świetle zaś art. 7 pkt 2 ustawy, najemcy będącemu stroną umowy najmu mieszkania tylko wówczas mogą być udzielone dopłaty do czynszu, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji, określająca co najmniej warunki, których spełnienie uznaje się za potwierdzenie posiadania przez najemcę zdolności czynszowej, przez określenie minimalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu.
Tym samym art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Natomiast w analizowanej sprawie Rada Miasta K. nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego, ani obowiązkowej kaucji, czym w sposób istotny naruszyła art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej. Sporna regulacja § 4 załącznika do uchwały nie określa bowiem maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej, a jedynie sposób jej obliczenia odnoszący się do wysokości stawki czynszu – nieznanej zarówno w dniu podejmowania uchwały, jak i w dniu składania wniosku o zawarcie umowy najmu mieszkania, natomiast warunkiem sine qua non umowy najmu zawieranej w tym określonym trybie, a więc elementem nierozerwalnie związanym z procedowaniem w zakresie zawierania tych umów, jest wpłata kaucji w kwocie wynikającej z uchwały, a zatem jej wysokość winna być znana zarówno w dacie uchwalania aktu, jak i w dacie składania wniosku.
Niedopełnienie powyższego stanowi istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Brak konkretyzacji wymogów w w/w zakresie powoduje w konsekwencji, że nie ma w ogóle możliwości zawarcia takiej umowy.
Wyrok ten został zakwestionowany skargą kasacyjną wniesioną przez Miasto K. W skardze zarzucono Sądowi I instancji:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż sposób określenia w § 4 załącznika do uchwały wysokości maksymalnej kaucji stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, podczas gdy uregulowanie to nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanym przepisem prawnym, a więc nie doszło do istotnego naruszenia prawa;
- b) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż skoro przepis wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, to każde niewypełnienie delegacji ustawowej winno skutkować stwierdzeniem nieważności w/w uchwały w całości, a nie w danym zakresie, ograniczonym do zapisów dotkniętych istotnym naruszeniem prawa (przy założeniu, iż Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż w § 4 załącznika do uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa);
- c) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej w skrócie: "EKSL"), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, przy założeniu, że ingerencja winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy żądanie Wojewody Śląskiego stwierdzenia nieważności w/w uchwały w całości stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z rozszerzającej wykładni przepisów prawa;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest stwierdzenie nieważności w całości uchwały, podczas gdy przepis ten pozwala również na stwierdzenie nieważności "w części" i ta procedura w niniejszej sprawie powinna być zastosowana w świetle zasady proporcjonalności, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji, przyjmując, iż w § 4 załącznika do uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, winien był stwierdzić nieważność jedynie § 4 załącznika do uchwały, a nie całej uchwały (przy założeniu, iż Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż w § 4 załącznika do uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa).
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
NSA wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2026r. o sygn. akt III OSK 2882/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, iż WSA w Gliwicach wydając sporny wyrok i powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2626/22 nie zwrócił uwagi, iż stanowisko NSA dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności WSA w Gliwicach nie dostrzegł tego, że w postanowieniach uchwały Rady Miasta C. wprost wskazano, iż wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy.
Natomiast uchwała Rady Miasta K. nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego momentu zapłaty kaucji, pozostawiając tę kwestię do uregulowania przez umowę najmu. Tymczasem jak wskazało Miasto K., umowy najmu instytucjonalnego zawierane przez inwestora z osobami wyłonionymi po przeprowadzeniu naboru stanowią, że wpłata kaucji w wysokości równowartości czynszu najmu za 6 miesięcy ma nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od daty podpisania umowy najmu.
W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera dostatecznych rozważań w zakresie legalności kwestionowanych postanowień. NSA zwrócił uwagę, że § 4 załącznika określa górny próg kaucji zabezpieczającej umowę najmu, a WSA w Gliwicach nie przedstawił przekonujących argumentów, z których wynikałby wniosek, że maksymalna wysokość obowiązkowej kaucji musi być wskazana w uchwale kwotowo. Wskazał, iż WSA winien był ocenić, czy tak określona wysokość wspomnianej kaucji, w kontekście przyjętej praktyki określania równowartości czynszu najmu za 6 miesięcy w umowie najmu instytucjonalnego, stanowi istotne naruszenie prawa rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a ocena ta powinna być dokonana z perspektywy regulacji o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.
NSA wskazał, iż skarga kasacyjna trafnie eksponuje brak rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w części w aspekcie brzmienia art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Oczywiste jest dla NSA, że rozważania Sądu pierwszej instancji powinny odnosić się do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części w sytuacji, gdy przedmiot uchwały, dotyczy trzech powiązanych ze sobą funkcjonalnie zagadnień: zasad przeprowadzania naboru wniosków; dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz zasad przeprowadzania oceny punktowej; określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji. Jakkolwiek w ocenie NSA ewentualna eliminacja z obrotu prawnego § 4 załącznika do uchwały czyniłaby tak "okrojoną" uchwałę regulacją niekompletną jednak kwestionowana uchwała weszła do obrotu prawnego przeszło sześć lat temu i wywołała określone skutki prawne. W tej sytuacji zdaniem NSA stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały niweczyłoby przeprowadzone dotychczas procedury naboru, a także regulacje dotyczące dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz zasad przeprowadzania oceny punktowej.
Za racjonalne w ocenie NSA należało uznać rozwiązanie, według którego doszłoby do ewentualnego stwierdzenia nieważności jedynie § 4 załącznika do uchwały, aby nie zniweczyć wszystkich działań i czynności prawnych podjętych na podstawie tej uchwały.
Ponadto NSA zauważył, iż wprawdzie przedmiot zaskarżenia, a więc i stan prawny podlegający ocenie Sądu, determinuje skarga organu nadzoru, tym niemniej wypowiedź i rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach powinny również uwzględniać okoliczność zmiany § 4 załącznika do kwestionowanej uchwały, która została dokonana uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 maja 2024 r. nr [...] ([...]), która weszła w życie prawie 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, iż istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2026 r. r sygn. akt II OSK 2882/24 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/G 190/24. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.
Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 670/11). Czyli tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała, a zatem Sąd był związany wytycznymi NSA przy rozpoznawaniu sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała nr [...] w sprawie [...]".
Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1540 ze zm). Zgodnie z tym przepisem Rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:
- 1) zasady przeprowadzania naboru wniosków, o których mowa w art. 11 ust. 1, w tym dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej, o której mowa w art. 11 ust. 2, dla tych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz dla kryterium pierwszeństwa, o którym mowa w art. 7a;
- 2) maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2.
W ocenie Sądu trafnie Wojewoda zakwestionował legalność § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącego, iż wysokość obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu ustala się maksymalnie do 6 krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu lokalu.
W powołanym art. 8 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, iż rada gminy określa zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu podnajmu (......) maksymalną wysokość m-nego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu.
Zdaniem WSA w Gliwicach Rada Miasta K. temu zadaniu nie sprostała tworząc brzmienie regulacji w/w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten w istocie, jak słusznie wskazał Wojewoda jest nieprecyzyjny, niejasny wieloznaczny i nieklarowny. Uchwałodawca w jego treści nie uczynił zadość delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 2 ustawy. Brzmienie tego przepisu daje upoważnienie po myśli § 2 uchwały Prezydentowi Miasta K. do ustalenia wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu w sposób widełkowy, max do 6 krotności m-nego czynszu za dany lokal z uwzględnieniem stawki czynszu z dnia zawarcia umowy najmu. Ten sposób ustalenia nie wyczerpuje zatem normy art. 8 ust. 2 ustawy co do określenia obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu.
W ocenie WSA sformułowanie tego przepisu może stanowić pole do nadużyć przez podmiot wykonawczy i stosowania wobec najemców różnych wysokości kaucji zabezpieczających. Takie zatem uregulowanie brzmienia § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie czyni zadość wymogom prawa w zakresie ustanowienia obowiązkowej kaucji zabezpieczającej. Wysokość tej kaucji nie musiała być określona kwotowo jednak winna być ustalona w sposób sztywny i jednakowy dla każdego z najemców dla mieszkań w ramach programu Mieszkanie Plus w Katowicach. Zauważenia wymaga że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23).
Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21). W konsekwencji powyższego akceptacja zapisu spornej regulacji prawnej w taki sposób jak przyjęto w treści § 4 załącznika do uchwały umożliwiłoby przekazywanie organowi wykonawczemu uprawnień do wartościowania wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej wobec różnych najemców a taki sposób ustalenia byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 8 ust. 1 pkt 2.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to dot. § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu takie działanie znajduje oparcie zarówno w treści w/w regulacji prawnej jak i w treści wyroku NSA którym jest związany wprost, a który to stwierdził, iż jakkolwiek ewentualna eliminacja z obrotu prawnego § 4 załącznika do uchwały niewątpliwie czyniłaby tak "okrojoną" uchwałę regulacją niekompletną tym niemniej kwestionowana uchwała weszła do obrotu prawnego przeszło sześć lat temu i wywołała określone skutki prawne. Stwierdzenie zatem nieważności zaskarżonej uchwały w całości niweczyłoby przeprowadzone dotychczas procedury naboru, a także regulacje dotyczące dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz zasad przeprowadzania oceny punktowej.
W ocenie WSA możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części uzasadnia to iż przedmiot uchwały reguluje trzy powiązane ze sobą funkcjonalnie zagadnienia w zakresie: zasad przeprowadzania naboru wniosków; dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz zasad przeprowadzania oceny punktowej; określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji. Usunięcie z obrotu prawnego § 4 załącznika do uchwały było w tej sytuacji możliwym albowiem pozostała w obrocie prawnym pozostała cześć regulacji chociaż w nieco okrojonym postaci pozwalała na zaaprobowanie skutków prawnych przeprowadzonych kilka lat wstecz naborów wniosków o zawarcie umowy najmu w ramach programu [...] w K. Wyrok WSA w Gliwicach uwzględnia także okoliczność zmiany § 4 załącznika do kwestionowanej uchwały, która została dokonana uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 maja 2024 r. nr [...] ([...]) gdzie znowelizowano brzmienie § 4 załącznika do spornej uchwały.
Podjęte działanie Sądu w sprawie spowodowało oddalenie skargi w pozostałym zakresie w zakresie żądania Wojewody ze skargi co do uchylenia spornej uchwały w całości.