Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 23 stycznia 2026 r. nr SKO.K/41.3/1683/2025/19654/EŚ, po rozpatrzeniu odwołania J. S. (skarżący) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. (organ I instancji) z dnia 18 listopada 2025 r. nr [...] i orzekło co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu marki [...] nr rej. [...] nr [...].
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji działając na podstawie art. 140n ust. 1 i 21, art. 140mb ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.- dalej "p.r.d.") w związku z art. 73aa ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.) oraz art. 1044 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej "k.p.a.") nałożył skarżącego karę pieniężną 500 zł z tytułu naruszenia obowiązku zarejestrowania przedmiotowego pojazdu w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia jego nabycia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że analiza posiadanej dokumentacji wskazuje, że pojazd został nabyty w dniu [...] 2025 r., natomiast złożenie wniosku o rejestrację pojazdu miało miejsce w dniu 4 listopada 2025 r. Organ I instancji wskazał, że skarżący winien był dokonać do dnia [...] 2025 r. W piśmie z dnia 5 listopada 2025 r. skarżący wyjaśnił, że opóźnienie rejestracji pojazdu spowodowane było nieznajomością przepisów dotyczących obowiązku rejestracji pojazdu nabytego w drodze dziedziczenia.
Podkreślił, że nie został poinformowany o obowiązującym przepisie przez notariusza, pracownika Urzędu Miejskiego, pracownika stacji diagnostycznej i ubezpieczyciela. Wniósł także o odstąpienie od nałożenia kary. Organ I instancji wskazał, że nieznajomość przepisów nie zwalnia właściciela pojazdu z realizacji nałożonych prawem zobowiązań.
Rozważając możliwość zastosowania przepisów pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej organ I instancji zauważył, że decyzje o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej z tytułu nieterminowej rejestracji pojazdu mają charakter aktu związanego. Natomiast zarejestrowanie przez skarżącego pojazdu w dniu 4 listopada 2025 r. w myśl art. 140mb pkt 1 p.r.d. jest podstawą do nałożenia kary. W oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące przepisy podjął decyzję o ukaraniu skarżącego.
W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji przez nienakładanie na niego kary pieniężnej. Podkreślił, iż swoim działaniem nie wyrządził szkody. Ponownie zaakcentował, że nie został poinformowany o konieczności dopełnienia obowiązku rejestracji pojazdu w terminie 30 dni od dnia jego nabycia. Stwierdził, że pojazd nabył w drodze spadkobrania, a także podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5 listopada 2025 r.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia obowiązku złożenia wniosku o rejestrację przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku wskazanego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 p.r.d. Zdaniem SKO decyzją organu I instancji ustalono wysokość nałożonej kary w wadliwy sposób, co wiązało się z rażącym naruszeniem prawa przez ten organ.
Dalej wskazało, że regulacja art. 73aa p.r.d., będąca podstawą wydanego orzeczenia ma charakter bezwzględny, a decyzje wydane w sprawie nałożenia kar pieniężnych należą do kategorii aktów związanych, czyli takich w których organ w określonym stanie faktycznym musi wydać decyzję o określonej treści. Wysokość kary została również wyraźnie określona przez ustawodawcę i nie daje organowi administracji publicznej możliwości do jej miarkowania. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 73aa ust. 2 p.r.d. w przypadku, gdy pojazd został nabyty w drodze spadku termin na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu biegnie od dnia prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia. Do dnia 23 grudnia 2025 r. termin na złożenie wniosku o rejestrację takiego pojazdu wynosił 30 dni, a od dnia 24 grudnia 2025 r. został wydłużony do 60 dni. SKO przytoczyło treść art. 73aa ust. 2 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 grudnia 2025 r. i zauważyło, że na mocy art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. poz. 1734) z dniem 24 grudnia 2025 r. przepis art. 73aa ust. 2 p.r.d. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym w przypadku nabycia pojazdu w drodze spadku termin na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu, o którym mowa w art. 1 ust. 1, wynosi 60 dni od dnia prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia.
Jednocześnie ustawodawca w art. 3 ustawy z dnia 7 listopada 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazał, że do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ust. 1 i 2 ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zdaniem SKO powyższe oznacza, że wydłużony 60 - dniowy termin należy uwzględniać nie tylko do zdarzeń prawnych mających miejsce od dnia 24 grudnia 2025 r. - lecz także w postępowaniach w sprawach nakładania kar pieniężnych z tytułu niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o rejestrację pojazdu nabytego w drodze spadku - wszczętych i niezakończonych przed dniem 24 grudnia 2025 r.
W ocenie SKO w rozpatrywanym przypadku rozstrzygnięcie o nałożeniu wyższej kary nie naruszało wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu rozstrzygania na niekorzyść skarżącego, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i pozostawienie jej w obrocie prawnym naruszałoby regulację art. 139 k.p.a. W przypadku, gdyby weryfikowana w tymże postępowaniu decyzja nie podlegała kontroli instancyjnej konieczne byłoby stwierdzenie jej nieważności przez SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej wskazało, że decyzje o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku wskazanego w art. 73aa ust. 1 p.r.d. nie podlegają uznaniu administracyjnemu. W rozpatrywanej sprawie nie można stosować przepisów o odstąpieniu od nałożenia kary, które co do zasady znajdują odpowiednie zastosowanie także do decyzji związanych, ponieważ wyraźnie zakazuje tego przepis art. 140n ust. 6 p.r.d.
Nadto SKO przytoczyło treść art. 189k § 1 k.p.a. wskazując, że strona wniosek o udzielenie ulgi w wykonaniu nałożonej administracyjnej kary pieniężnej powinna złożyć na podstawie tegoż przepisu do organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczających odstąpienie od zakazu reformationis in peius; błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a ewentualna wadliwość decyzji dotyczyła wyłącznie kwalifikacji prawnej wysokości sankcji. Tego rodzaju uchybienie, nawet jeśli skutkuje zastosowaniem niewłaściwej stawki kary, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz typowy błąd subsumcyjny, który nie uzasadnia odstąpienia od zakazu reformationis in peius.
W ocenie skarżącego interpretacja przepisu art. 139 k.p.a. dokonana przez SKO pozostaje w sprzeczności z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, które wymagają indywidualnej i restrykcyjnej oceny tej przesłanki.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 23 stycznia 2026 r., którą uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 18 listopada 2025 r. i orzekło co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu nabytego w drodze spadku.
Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza fundamentalną zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny.
Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić - w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Istota zakazu polega zatem na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że zakaz reformationis in peius (z art. 139 kpa) wiąże się z kształtowaniem sytuacji materialnoprawnej strony. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa
Przechodząc do zasadniczego powody uchylenia zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu podatkowym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreślał już SN w wyroku z 24 czerwca 1993 r. (III ARN 33/93; Państwo i Prawo 1994, Nr 9, str. 112) wskazując, że "Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być przeto zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu". Ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ma określone następstwa prawne, a mianowicie oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przyjętych wyjątków.
Wyjątki od tego zakazu oparto na dwóch rozłącznych kryteriach:
- 1) rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji. Oparcie wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius na kryterium rażącego naruszenia prawa nie budzi zastrzeżeń - dotyczy to jedynie sytuacji, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, czyli odnosi się do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji,
- 2) rażącego naruszenia interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego należy do pojęć nieostrych, co oznacza, że organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania przyjętego rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że SKO wydało decyzję na niekorzyść skarżącego. SKO swoje działanie tłumaczy koniecznością uwzględnienia zmian wprowadzonych w ustawie prawo o ruchu drogowym i zniwelowania błędu którego dopuścił się organ I instancyjny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że za rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego przemawiały zmiany regulacji określonej w art. 73aa p.r.d od dnia 24 grudnia 2025 r. w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 listopada 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji z dnia 18 listopada 2025 r. wydana na podstawie art. 73aa p.r.d w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 grudnia 2025 r. rażąco narusza prawo.
W ocenie Sądu z przedstawioną argumentacją SKO nie sposób się zgodzić. Jak wskazano, ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie odwołującej się gwarancji procesowych, dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ I instancji. Powodowałoby to bowiem zniechęcanie strony do korzystania z prawa do wnoszenia odwołania. Nawet więc jeżeli organ I instancji orzekając w sprawie dopuścił się naruszenia prawa, które nie ma jednak charakteru rażącego ani też decyzja przez ten organ wydana nie narusza rażąco interesu społecznego, to w takim wypadku organ odwoławczy nie może rozstrzygać na niekorzyść odwołującej się strony i naprawiać w ten sposób zaistniałą sytuację i uchybienia niekwalifikowane, jeżeli jedynym odwołującym się jest osoba do której skierowana jest decyzja pierwszoinstancyjna.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy orzeka nie z własnej inicjatywy (z urzędu) a wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia, w związku z czym zobowiązany jest do przestrzegania zakazu reformationis in peius. Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją organu I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i w istocie korygowania błędnego, jednakże nie rażąco, rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności należy zauważyć, że odstępując od zasady reformationis in peius organ przede wszystkim winien skrupulatnie i wnikliwie wyjaśnić przesłanki, które go od owego odstępstwa uprawniają. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się wyraźnie, że organ odwoławczy rozstrzygając na niekorzyść strony zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpiła przesłanka albo rażącego naruszenia prawa, albo rażącego naruszenia interesu publicznego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ tego obowiązku nie dopełnił ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do lapidarnego stwierdzenia, że w przypadku, gdyby weryfikowana w tymże postępowaniu decyzja nie podlegała kontroli instancyjnej konieczne byłoby stwierdzenie jej nieważności przez SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje utrwalone stanowisko orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, sposób zdefiniowania przez ustawodawcę włączeń od stosowania zasady zakazu reformationis in peius określonej w art. 139 k.p.a. prowadzi do wniosku, że mogą one mieć zastosowanie w sytuacjach niezwykle wyjątkowych. Owe wyłączenia mają na celu eliminację z porządku prawnego decyzji w sposób oczywisty i drastyczny niedających się pogodzić z porządkiem prawnym i chronionym przez niego interesem publicznym, a nie służyć organom podatkowym do korygowania przez nie własnych i zawinionych jedynie przez siebie błędów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek wyłączenia od stosowania zasady zakazu reformationis in peius określonej w art. 139 k.p.a.
Z tego powodu należy stwierdzić, że uchylając decyzję organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł (wyższej niż orzeczonej przez organ I instancji) z tytułu naruszenia obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w zaskarżonej decyzji SKO dopuściło się naruszenia art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ drugiej instancji zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia mając na względzie treść art. 139 k.p.a
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.