Uzasadnienie
Pismem z 4 lutego 2026 r. znak [...] Prezydent Miasta B. (dalej: organ; Prezydent) negatywnie rozpatrzył wniosek S. B. (dalej: skarżący; wnioskodawca) z 29 lipca 2025 r. o organizację dowozu niepełnosprawnego syna – B. B. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi w C..
Skarżący, w piśmie z 13 października 2025 r., wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że jego syn jest osobą niepełnosprawną i wymaga kształcenia specjalnego. Wskazał, że przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu "za trasę z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły i z powrotem". Powołał się na art. 39 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 820 ze zm.; dalej: pr. ośw.). Zaznaczył, że działania organu są sprzeczne z prawem oraz z zasadami równości wobec prawa.
Pismem z 4 listopada 2025 r. znak [...] organ wskazał, że zmienia dotychczas zajmowane stanowisko w związku z określeniem przez stronę nowej trasy przejazdu syna do szkoły. Organ argumentował, że z art. 39a ust. 2 pr. ośw. wynika, że na kwotę refundacji kosztów przewozu rodzica wraz z dzieckiem do szkoły wpływa miejsce pracy rodzica, który ten przewóz realizuje. W związku z czym Prezydent uznał, że możliwe jest przyznanie kwoty refundacji kosztów dowozu dziecka do szkoły w kwocie 3,68 zł/dzień.
W odpowiedzi, pismem z 17 listopada 2025 r. skarżący zaakceptował fakt przyznania refundacji, natomiast nie zgodził się co do ustalenia jej wysokości tj. kwoty 3,68 zł/dzień.
Następnie, pismem z 12 grudnia 2025 r. znak [...] organ wezwał skarżącego do przedłożenia: (1) zaświadczenia z miejsca pracy potwierdzające wykonywanie przez stronę pracy w systemie zmianowym; (2) zaświadczenia z miejsca pracy potwierdzające możliwość wyjścia strony w trakcie godzin pracy, podczas których realizuje ona dowóz dziecka do szkoły lub odbiór dziecka ze szkoły; (3) harmonogramu wykonywanych przejazdów, obejmujących wykaz dni, szczegółowy opis tras oraz godziny w których odbywa się dowóz dziecka do szkoły oraz jego odbiór. Przedłożenie wskazanych dokumentów, jak dalej zaznaczył organ, jest konieczne do dalszego procedowania sprawy tj. ustalenia dziennych tras przejazdu, o których mowa w art. 39a ust. 2 pr. ośw., na podstawie których może zostać wyliczona kwota refundacji kosztów dowozu dziecka do placówki oświatowej.
W odpowiedzi, pismem z 15 stycznia 2025 r. skarżący oświadczył, że żądanie przedłożenia dokumentów wymienionych w wezwaniu z 12 grudnia 2025 r. jest "bezpodstawne, nadmierne i ukierunkowane na stworzenie pretekstu do dalszej zwłoki".
Aktualnie zaskarżoną do Sądu czynnością objętą pismem z 4 lutego 2026 r. znak [...] organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie znak [...] z 12 grudnia 2025 r. Kwotę zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły wraz z powrotem, jak wskazano, ustala się na podstawie wzoru matematycznego określonego w art. 39a ust. 2 pr. ośw. Przepisy różnicują sytuację, w której rodzic dowozi dziecko do placówki leżącej na drodze, którą jedzie do pracy, którą podróżowałby także, gdyby dziecka nie dowoził do szkoły (w tym przypadku zwrot kosztów przewozu nie przysługuje), od przypadku w którym dowożenie dziecka do placówki zwiększa liczbę przejechanych przez rodzica kilometrów (w tym przypadku zwrot przysługuje za zwiększoną liczbę przejechanych kilometrów).
W związku z powyższym, organ wezwał stronę o przedłożenie dokumentów, o których mowa w piśmie znak [...] z 12 grudnia 2025 r. tj. zaświadczenia z miejsca pracy potwierdzające wykonywanie przez stronę w pracy w systemie zmianowym, zaświadczenia z miejsca pracy potwierdzające Pana wyjścia w trakcie godzin pracy, podczas których realizuje on dowóz dziecka do szkoły lub odbiór dziecka ze szkoły oraz harmonogram przejazdów wraz z informacją o godzinach rozpoczęcia pracy w poszczególnych dniach oraz informacją czy przewóz dziecka ze szkoły do domu w godzinach popołudniowych odbywał się w trakcie wykonywania przez skarżącego pracy. Harmonogram ten jest niezbędny do właściwej oceny zasadności i wysokości refundacji w poszczególnych dniach miesiąca. Następnie organ wskazał, że dostarczenie wskazanych dokumentów umożliwi dalsze procedowanie sprawy.
W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) skarżący, wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.39a pr. ośw. W ocenie skarżącego organ w istocie uchyla się od prawidłowej realizacji obowiązku ustawowego wobec dziecka z niepełnosprawnością. Ustalona wcześniej kwota 3,68 zł dziennie ma, zdaniem strony, charakter symboliczny i nie odpowiada rzeczywistemu sensowi art. 39a pr. ośw. Pismo z 4 lutego 2026 r., w ocenie strony, jedynie potwierdza, że organ nadal opiera się na błędnej wykładni prawa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaznaczono, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ uwzględnił wszystkie przedstawione przez skarżącego informacje, natomiast dalsze ustalenia są niemożliwe z uwagi na odmowę przedstawienia dokumentów przez skarżącego. Z kolei na organie ciąży obowiązek by przyznana refundacja odpowiadała rzeczywistej nadwyżce kosztów wynikającej z dowozu dziecka, gdyż przyznanie przez organ świadczeń w wysokości nieudokumentowanej naruszałoby zasadę gospodarności środków publicznych.
Organ, jak również zauważono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, nie może dokonać wyliczenia refundacji w sposób dowolny lub hipotetyczny. Skarżący zatem został poproszony o przedstawienie dokumentów potwierdzających: (1) system zmianowy pracy; (2) przejazdy wykonywane w trakcie pracy; (3) faktyczne trasy przejazdów. Bez tych danych, w ocenie pełnomocnika, organ nie jest w stanie ustalić, jaka część przejazdów stanowi rzeczywistą nadwyżkę wynikającą z dowozu dziecka.
W piśmie zatytułowanym jako "pismo uzupełniające stanowisko Skarżącego" bez oznaczonej daty (vide: karta nr 56 akt sądowych) wnioskodawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w uzasadnieniu skargi. Wskazał, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie polemikę z zarzutami skargi i nic nowego nie wnosi do sprawy. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP wskazując na naruszenie zasady legalizmu działania organów Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie ze wszystkimi jej argumentami zgadza się Sąd.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 934 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna skargą do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W rozpatrywanej sprawie kwestionowana skargą jest czynność Prezydenta Miasta B. z 4 lutego 2026 r. znak [...] o odmowie przyznania refundacji kosztów dowozu dziecka do szkoły w związku z zaniechaniem przedłożenia przez stronę dodatkowej dokumentacji "niezbędnej do właściwej oceny zasadności i wysokości refundacji w poszczególnych dniach miesiąca". Organ uzależnił ewentualne dalsze rozpoznanie sprawy od złożenia żądanych od strony dokumentów.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 820 ze zm.; dalej: pr. ośw.), zgodnie z którym zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.
Podkreślić należy, że obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa – Prawo oświatowe.
Natomiast wśród celów systemu oświaty, w art. 1 pkt 6 i 7 pr. ośw. ustawodawca wskazał: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pr. ośw., sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W myśl zaś art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.
Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 pr. ośw. i art. 39 ust. 4 pr. ośw., gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a pr. ośw.).
Zgodnie zaś z art. 39a ust. 2 pr.ośw. zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru: koszt = (a-b) × c gdzie: a - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem, b - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a, c - stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu.
Sąd podziela ukształtowaną w orzecznictwie wykładnię systemową i celowościową sformułowania: "najbliższa szkoła podstawowa" oraz "najbliższa szkoła ponadpodstawowa". W ocenie Sądu, nie może budzić zatem wątpliwości, że niepełnosprawni uczniowie, do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14, Legalis nr 1330022; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 3298/14, Legalis nr 1394921; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14, Legalis nr 1330022; z 11 października 2018 r., I OSK 2730/16, Legalis nr 1849913).
To do oceny organu należy zatem rzeczowe ustalenie na podstawie stosowanego materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Podkreślić należy, że odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.
Jak wynika z akt sprawy, dziecko skarżącego – B.B. legitymuje się orzeczeniem z 7 kwietnia 2023 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną. Okoliczność ta została m.in. powołana we wniosku strony z 29 lipca 2025 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie oraz nie została podważona przez organ. Poza tym pismem z 5 września 2025 r. znak [...] organ rozpoznał wniosek strony w ten sposób, że odmówił stronie przyznania refundacji zwrotu kosztów dojazdu dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do szkoły uznając, że z przedstawionych przez stronę informacji wynika, że codzienna trasa do miejsca pracy pokrywa się z trasą dowozu dziecka do szkoły, co oznacza, iż dowóz dziecka nie powoduje dodatkowych obciążeń finansowych.
Następnie na skutek pisma strony z 13 października 2025 r. organ orzekł o przyznaniu refundacji kosztów dowozu syna B. B. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" z Oddziałami Integracyjny i Specjalnymi w C., ul. [...] w kwocie 3,68 zł/dzień. Natomiast w kolejnych pismach strona zakwestionowała ustalone świadczenie co do wysokości argumentując, że jest za niskie. Organ wskazywał na potrzebę rzeczywistego ustalenia kosztów dojazdu oraz obligował stronę do przedłożenia dodatkowej dokumentacji oraz uzależniając dalsze procedowanie sprawy od jej przedstawienia.
Sąd podziela argumentację organu prezentowaną w uzasadnieniu pisma z 4 lutego 2026 r. znak [...] oraz w odpowiedzi na skargę co do możliwości weryfikowania podstawy, która służy do obliczenia rzeczywistych kosztów dojazdu ucznia do szkoły. Wzór matematyczny wynika z art. 39a ust. 2 pr. ośw., dlatego też nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ma prawo weryfikować okoliczności podane przez stronę dla uzasadnienia jej wniosku o zwrot kosztów przejazdu dziecka wraz z opiekunem do placówki oświatowej. Trafne jest spostrzeżenie organu prezentowane w odpowiedzi na skargę, że przyznanie świadczeń w wysokości nieudokumentowanej naruszałoby bowiem zasadę gospodarności środków publicznych.
Jednak Sąd nie zgadza się i nie aprobuje stanowiska organu prezentowanego w piśmie z 4 lutego 2026 r. znak [...], że zaniechanie przedłożenia dodatkowej dokumentacji przez wnioskodawcę w ogóle uniemożliwia rozpoznanie niniejszej sprawy tym bardziej, że we wcześniejszym piśmie (z 4 listopada 2025 r.) organ zajął inne stanowisko, a mianowicie zadecydował o przyznaniu refundacji w kwocie 3,68 zł/dzień. Uznał zatem stanowisko skarżącego za zasadne i zaproponował przyznanie określonego świadczenia, którego obecnie wysokość podważa strona. Stanowisko organu prezentowane w piśmie z 4 listopada 2025 r. i w piśmie z 4 lutego 2026 r. jest zatem sprzeczne.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W postępowaniu administracyjnym nie chodzi bowiem tylko o to "co", ale i "jak". Postępowanie ma zmierzać do podjęcia aktu administracyjnego zgodnego z prawem z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ale też w sposób zapewniający obywatelowi możliwość obrony swych praw przez należyte i wyczerpujące informowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.).
Tym wymogom czynność organu nie czyni zadość, a poza tym jest częściowo sprzeczna z wcześniejszym stanowiskiem Prezydenta prezentowanym w piśmie z 4 listopada 2025 r. dlatego Sąd uznał, że zaskarżona przez stronę czynność podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a.
Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu prawomocnych wyroków WSA w Gliwicach z 6 lutego 2025 r., III SA/Gl 747/24, Legalis nr 3179839 oraz z 10 lutego 2026 r., III SA/Gl 545/25, Legalis nr 3941830.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącego kwota obejmuje jedynie uiszczony wpis od skargi, gdyż strona działała w sprawie osobiście.
Sąd nie przesądza wyniku tej sprawy (art. 153 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę ponownie organ podejmie czynność z pełnym uzasadnieniem dbając, aby swoje stanowisko było należycie wyjaśnione i nie pozostawiało wątpliwości interpretacyjnych, w tym aby nie było wzajemnie sprzeczne. Dlatego też organ wezwie wnioskodawcę do złożenia dokumentacji o której mowa w uzasadnieniu pisma z 12 grudnia 2025 r. oraz z 4 lutego 2026 r. w terminie realnie umożliwiającym wykonanie nałożonego na wnioskodawcę obowiązku z równoczesnym zagrożeniem, że nieuzupełnienie materiału dowodowego spowoduje rozpoznanie wniosku strony na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Organ pouczy stronę o jej uprawnieniach, ale i obowiązkach wynikających z przepisów prawa, w tym co do konieczności udowodnienia swoich roszczeń, o ile konsekwentnie nie zgadza się z ustalonymi kosztami dojazdu co do ich wysokości.