Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2025 r. obecnie skarżąca I. G. zwróciła się do Wójta Gminy K. o zwrot kosztów dojazdu jej córki A. do Niepublicznego Przedszkola [...] w R.. Do wniosku skarżąca dołączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności córki oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r., stanowiącym zaskarżoną w niniejszym postępowaniu czynność, Wójt Gminy K. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego zwrotu kosztów dojazdu. Jednocześnie zaproponował zwrot kosztów przejazdu do najbliższego przedszkola [...] w L. przy ul. [...] ([...] km) lub przedszkola z oddziałami specjalnymi w L. przy ul. [...] ([...] km).
Uzasadniając tę odmowę organ powołał się na przepisy art. 32 ust. 6 oraz art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 820). Wskazał, że Niepubliczne Przedszkole [...] z oddziałami specjalnymi w L. posiada zaplecze kadrowe oraz lokalowe do realizacji zaleceń wynikających z przedłożonego orzeczenia i opinii. Miejskie Przedszkole [...] Nr [...] w L. ma możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Samorządowe Przedszkole w K. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w K. również posiada możliwości kadrowe do realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii.
Dalej stwierdzono, że Gmina organizuje dowóz uczniów autobusem dostosowanym do przewozu osób niepełnosprawnych wraz z opiekunem do placówek oświatowych na terenie Gminy L.. Z uwagi na wolne miejsca może zaproponować skarżącej dowóz córki do wskazanego najbliższego przedszkola lub zrekompensować zwrot kosztów przejazdu również do najbliższego przedszkola [...]. Organ dodał, że w przypadku akceptacji powyższych warunków, w celu spisania umowy lub ustalenia planu dowozu, należy uzupełnić i dostarczyć niezbędne dokumenty.
W skardze na powyższą czynność skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego poprzez odmowę zapewnienia transportu córki Skarżącej do Niepublicznego Przedszkola [...] w R., podczas gdy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decydujące znaczenie w kontekście pojęcia "najbliższego przedszkola" mają względy dotyczące położenia placówki, podczas gdy geograficzne położenie placówki nie ma znaczenia priorytetowego, istotne jest bowiem posiadanie przez placówkę takich warunków i właściwości, które umożliwiałyby prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, nie chodzi zatem o jakąkolwiek placówkę, a o taką, która spełnia warunki kształcenia dziecka z danym typem orzeczenia;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sam fakt, iż inne bliżej położone ośrodki odpowiedziały pozytywnie na zapytanie organu o możliwość przyjęcia małoletniej, przesądza o tym, że ośrodek wskazany przez matkę dziecka nie jest ośrodkiem najbliższym w rozumieniu ustawy, bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy i bez uwzględnienia szeregu okoliczności dotyczących sytuacji wychowawczo-opiekuńczej dziecka, wskazywanych przez matkę w kierowanym do organu wniosku;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącej dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez odmowę zorganizowania dowozu jej córki do Niepublicznego Przedszkola [...] w R..
Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;
- 2. uznanie uprawnienia skarżącej do zorganizowania dowozu jej córki do Niepublicznego Przedszkola [...] w R.;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, z powołaniem na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2026 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżąca w całości podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski podniesione w skardze. Dodatkowo podniosła, że organ proponował zorganizowanie dowozu do Niepublicznego Przedszkola [...] w L., czyli tej samej placówki, z której skarżąca zabrała córkę, ponieważ mimo wielokrotnych próśb dziecko nie zostało przeniesione z grupy specjalnej do grupy integracyjnej. Propozycja powrotu do tej samej placówki nie tylko nie uwzględnia szczegółowych potrzeb dziecka, lecz wręcz ignoruje konkretne okoliczności, które zadecydowały o konieczności zmiany placówki. Organ nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie wcześniejsze trudności z uzyskaniem miejsca w grupie integracyjnej nie mają żadnego znaczenia dla oceny adekwatności tej placówki dla dziecka. Tymczasem okoliczność, że córka skarżącej uczęszcza do grupy integracyjnej, nie jest kwestią preferencji rodzicielskich, lecz wynika wprost z jej potrzeb rozwojowych i terapeutycznych. Dziewczynka posiada duży potencjał do rozwijania komunikacji werbalnej, co jest możliwe jedynie w środowisku dzieci pełnosprawnych.
Skarżąca wskazała, że organ nie podjął żadnych rzeczywistych działań zmierzających do ustalenia, w jaki sposób i na jakim poziomie jakościowym zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego byłyby realizowane w proponowanych placówkach. Ograniczył się do skierowania ogólnych zapytań do czterech placówek i uzyskania odpowiedzi deklarujących "możliwość realizacji" zaleceń. Tymczasem przerwanie ciągłości terapii, zmiana środowiska rówieśniczego i placówki w toku procesu terapeutycznego przynoszącego zauważalne efekty, stanowi realne zagrożenie regresem terapeutycznym. Interes dziecka wymaga stabilizacji i bezpieczeństwa środowiska edukacyjnego, czego organ w ogóle nie rozważył. Powyższe potwierdza, że zaskarżona czynność podjęta została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i bez rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że odmowa zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a. Czynność taka jest zaskarżalna i podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponieważ brak jest w przepisach prawa innego środka zaskarżenia tego rodzaju czynności, to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Uzewnętrznieniem zaskarżonej czynności organu było w niniejszej sprawie pismo z dnia 21 stycznia 2026 r., które zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 23 stycznia 2026 r., co wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarga wniesiona została w dniu 23 lutego 2026 r. (data stempla pocztowego), a zatem z jednodniowym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednakże sąd administracyjny, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 zd. drugie p.p.s.a.). Tak też Sąd uczynił w niniejszej sprawie i uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie tut. Sądu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, przypomnieć wypadnie, że kwestie zapewnienia dowozu i finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówki oświatowej regulują przepisy Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 32 ust. 6 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Z kolei z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że obowiązek ten gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów takiego przewozu. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. Wyboru tego dokonuje się na etapie składanego wniosku, który precyzuje w jaki sposób wnioskodawcy oczekują realizacji obowiązku spoczywającego na gminie.
Wskazać też przyjdzie, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to placówka pozwalająca w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadająca warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę, ani też orzekający w takiej sprawie sąd administracyjny. Nie musi to być placówka najbliższa w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznać należy placówkę znajdującą się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację w pełni zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.
Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Tym samym placówka bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie najbliższą w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Zwrócić też należy uwagę, że odbiorcą uprawnień określonych w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy są dzieci niepełnosprawne, zatem ocena w zakresie istnienia podstaw do wnioskowanego bezpłatnego zorganizowania transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do placówek oświatowych powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 367/23; z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23; z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2662/24; z dnia 24 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1379/23).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia, która placówka objęta systemem oświaty stanowi najbliższą placówkę w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Jak już wyżej wspomniano, nie budzi wątpliwości, że rodzice dziecka mają swobodę w wyborze przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego do którego będą posyłać swoje dziecko. Natomiast ciążący na gminie obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do takiej placówki nie oznacza zapewnienia dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze.
Z tego punktu widzenia w postępowaniu, w którym odmówiono dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola powinny być zapewnione podstawowe, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także wysłuchania. Wyrażają one wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny, a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych. Obowiązek działania na podstawie prawa stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego ich rozstrzygnięć. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale bez jego uzasadnienia noszą znamiona arbitralności i nie poddają się kontroli sądowej. Jako takie nie mogą być uznane za zgodne z prawem.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przed dokonaniem zaskarżonej czynności organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło w ocenie Sądu na właściwą ocenę wniosku skarżącej.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1309), przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1, zapewniają:
- 1) realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego;
- 2) warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów;
- 3) zajęcia specjalistyczne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 p.o. (związane z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej);
- 4) inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów, w szczególności zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne;
- 5) integrację uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z uczniami pełnosprawnymi;
- 6) przygotowanie uczniów do samodzielności w życiu dorosłym.
Z kolei w § 13 ust. 2 obowiązującego w dacie dokonania zaskarżonej czynności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2061), wskazano elementy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, do których należą m.in.:
- - zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka lub ucznia, w tym warunki rozwijania jego potencjalnych możliwości i mocnych stron, wzmacniania aktywności i uczestnictwa dziecka lub ucznia w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki, oraz jeżeli zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia dziecka lub ucznia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym - zakres tego wsparcia;
- - zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne do realizacji podczas zajęć wychowania przedszkolnego lub zajęć edukacyjnych, zajęć rewalidacyjnych, socjoterapeutycznych i resocjalizacyjnych oraz w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej dziecku lub uczniowi i, w zależności od potrzeb, jego rodzicom, przez przedszkole, szkołę, ośrodek lub placówkę oraz poradnię, wraz ze wskazaniem zalecanych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a w przypadku dzieci i uczniów niepełnosprawnych - również zalecanych rodzajów zajęć rewalidacyjnych;
- - zalecane działania ukierunkowane na poprawę funkcjonowania dziecka lub ucznia i wzmacnianie jego uczestnictwa w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki oraz działania wspierające rodziców dziecka lub ucznia.
W niniejszej sprawie w orzeczeniu z dnia [...] r. znalazły się zalecenia, aby córkę skarżącej objąć kształceniem specjalnym dla dzieci z autyzmem na etapie wychowania przedszkolnego. Wskazano, że kształcenie specjalne powinno być realizowane w oparciu o obowiązującą podstawę programową wychowania przedszkolnego i dostosowane do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych dziecka z autyzmem. Ponadto stwierdzono, że z uwagi na autyzm wskazane jest zatrudnienie dodatkowego nauczyciela posiadającego kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania procesu wychowawczego. W dalszej części określono też szczegółowo zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne oraz możliwe formy kształcenia specjalnego.
Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził stosowne postępowanie zwracając się z zapytaniami do wybranych placówek na terenie L. i K.. Z uzyskanych informacji wynika, że Niepubliczne Przedszkole [...] z oddziałami specjalnymi w L. posiada zaplecze kadrowe oraz lokalowe do realizacji zaleceń wynikających z powyższego orzeczenia oraz z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka. Miejskie Przedszkole[...] Nr [...] w L. ma możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Z kolei Samorządowe Przedszkole w K. w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w K., również posiada możliwości kadrowe do realizacji zaleceń wynikających zarówno z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jak i ze wspomnianej opinii.
W świetle powyższego nie sposób zarzucić organowi, że arbitralnie lub bezrefleksyjnie odmówił refundacji kosztów dojazdu do wnioskowanego przez skarżącą przedszkola. Jeżeli miałoby być tak, jak chce tego skarżąca, że Przedszkole [...] w R. jest najbliższym przedszkolem mogącym w pełni zrealizować potrzeby kształcenia jej córki, to w świetle podjętych przez organ czynności wyjaśniających, po stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania tej okoliczności. Wskazywana przez skarżącą okoliczność, że z Przedszkola [...] w L. skarżąca zabrała córkę, ponieważ mimo wielokrotnych próśb dziecko nie zostało przeniesione z grupy specjalnej do grupy integracyjnej, nie jest wystarczającym argumentem do uznania, że jedynie przedszkole w R. jest adekwatne do potrzeb dziecka. Wszak organ nie ograniczył badania potencjalnych możliwości kształcenia do tego jednego przedszkola i zaproponował również inne, które wyraziły gotowość realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
W ocenie Sądu stanowisko, iż na powyższe okoliczności organ winien uzyskać konkretną, weryfikowalną dokumentację nie znajduje uzasadnienia. Należy pamiętać, iż fakt, że orzecznictwo dopuszcza możliwość zaskarżenia czynności o odmowie zwrotu kosztów refundacji nie oznacza, iż do tak prowadzonego postępowania w pełni zastosowanie znajdują reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie kwestionuje przy tym, iż to do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, która placówka będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. W okolicznościach niniejszej sprawy działania organu i zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że organ sprostał powyższym wymaganiom i dokonał analizy możliwości zapewnienia kształcenia zgodnie z zaleceniami orzeczenia.
Z kolei subiektywna ocena rodziców, iż inna placówka jest lepsza, nie może świadczyć o wadliwości odmowy zwrotu refundacji kosztów dowozu skoro istnieje placówka bliższa geograficznie, mogąca w pełni zrealizować zalecenia orzeczenia o potrzebnie kształcenia specjalnego. Dowód przeciwny, jak już wyżej zaznaczono, obciąża rodzica lub opiekuna niepełnosprawnego dziecka.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.
Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że skoro doszło ze strony organu do ustalenia, że placówki w L. i K. są tymi najbliższymi, wówczas organ winien był zaproponować skarżącej zawarcie umowy na pokrycie kosztów dojazdu do przedszkola do kwoty odpowiadającej dowozowi do jednej z tych placówek, a odmówić jedynie w pozostałym zakresie, niezależnie od tego, do której z placówek faktycznie uczęszcza córka skarżącej.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl