Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 1 września 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 270/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2025r., nr F-ZWO/51/O/25/TS Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dale: KWP), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: Strona, Skarżący) od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...] z 14 listopada 2025 roku w sprawie odmowy wypłaty wyrównania – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2666 ze zm.; dalej: ustawa okołobudżetowa) i wskazywanych poniżej przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.; dalej: ustawa o Policji).

Z akt wynika, że pismem z 21 października 2025r. Skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z pismem określonym jako wezwanie do zapłaty, żądając wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz wyrównania nagrody rocznej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu zaakcentował, że Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 6 lutego 2023 r., a podstawą faktyczną zgłoszonego żądania było twierdzenie, że wszystkie wskazane świadczenia powinny zostać obliczone przy zastosowaniu kwoty bazowej przewidzianej w ustawie budżetowej na rok 2023, a nie przy zastosowaniu kwoty bazowej z roku 2022. Podniesiono, że przyjęcie dotychczasowej kwoty bazowej w wysokości 1614,69 zł, ustalonej w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 roku (Dz. U. z 2022 roku poz. 270), a nie wyższej, wynoszącej 1740,64 zł, tj. kwoty bazowej wynikającej z zapisów art. 9 ust. 1 pk 2 ppkt d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz. U. z 2023 roku, poz. 256) - w ocenie strony - narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, jak również dorowadziło do dyskryminacji strony w procesie stosowania prawa.

Wskazano na zarzut naruszenia zasady pewności prawa. Ponadto wskazano, iż "w świetle utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych (...) w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego", przywołując na potwierdzenie swojej argumentacji orzecznictwo sądowoadminstracyjne, tj. postanowienie NSA z 5 października 2022 roku, sygn. akt III OSK 1672/21.

Organ I instancji potraktował wezwanie do zapłaty jako podanie wszczynające postępowanie administracyjne i decyzją odmówił wypłaty dochodzonych należności. Podkreślił, że w 2023 roku stronie wypłacono należności pieniężne obejmujące uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 roku składające się z uposażenia zasadniczego (uzależnionego od grupy zaszeregowania oraz posiadanej wysługi lat), dodatku za stopień i dodatku służbowego. Ponadto w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji strona otrzymała za 2023 rok ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrodę roczną oraz odprawę. Wymienione należności zostały obliczone na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu zwolnienia strony ze służby.

Natomiast z mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 roku zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 roku, poz. 385) zmianie uległy (zostały zwiększone) stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia zmienianego. Przywołane wyżej rozporządzenie zmieniające z dnia 28 lutego 2023 roku wprowadziło od dnia 1 marca 2023 roku podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów.

Podsumowując wskazano, że wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązania prawne gwarantujące podwyżkę w roku 2023 uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej objęły swoim zasięgiem tych funkcjona-riuszy, którzy pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 roku. Przywołano orzecznictwo akcentując, że na podstawie przepisów zawartych w ustawie o Policji prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią.

Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Strona kwestionując powyższe wniosła odwołanie i zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów: 1. postępowania administracyjnego, tj.: art. 1 kpa - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo pełnomocnika strony zatytułowane jako wezwanie do zapłaty, stanowi podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego; art. 1 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa, w zw. z art. 6 kpa poprzez wszczęcie bez podstawy prawnej postępowania administracyjnego oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej; art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

2. prawa materialnego, tj.: art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 roku, art. 99-104 ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w przedmiocie rozstrzygania o wyrównaniu świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

Zaskarżoną decyzją, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, KWP utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Potwierdził, że organ I instancji załatwiając sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przyjął prawidłową formę jej rozstrzygnięcia. Zatem - zdaniem organu odwoławczego - zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jak też poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie w trybie decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej oraz odstąpienie od wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość - nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w podstawie prawnej decyzji art. 99-102 i 104 ustawy Policji jest bezpodstawny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to właśnie te przepisy ustawy o Policji stanowią podstawę prawną do naliczenia i wypłaty funkcjonariuszowi Policji takich świadczeń jak uposażenie i dodatki do uposażenia, a skoro tak, to również do ewentualnej wypłaty ich wyrównania.

Powołując się na zapisy norm rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. wskazano, że zmianie uległy (zostały zwiększone) stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia zmienianego. Podkreślono, że wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązania prawne gwarantujące podwyżkę w roku 2023 uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej objęły swoim zasięgiem tych funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 roku.

Zatem - zdaniem organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny w sposób prawidłowy dokonał analizy całokształtu stanu faktyczno-prawnego sprawy, jak też w sposób prawidłowy zastosował przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisy - w konsekwencji czego odmówił stronie prawa do wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 roku.

Za błędne uznano więc twierdzenie, że podstawę wypłaty dochodzonego przez stronę wyrównania stanowią przepisy kodeksu pracy w sytuacji, kiedy w systemie prawnym istnieje pragmatyka służbowa w postaci ustawy o Policji, regulująca kwestię wypłaty uposażenia i innych świadczeń należnych policjantom w związku z pełnieniem przez nich służby w Policji. Odnosząc się na koniec do kwestii związanych z żądaniem przez stronę naliczenia odsetek od wyrównania uposażenia i świadczeń wymienionych we wniosku KWP uznał, iż tzw. kwestia odsetkowa w przypadku tej sprawy nie może mieć charakteru sprawy administracyjnej, której rozpoznanie należy właściwości organów administracji. Rozpoznanie bowiem sprawy o odsetki, nawet w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie ich dochodzenie jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

Kwestionując powyższą decyzję ostateczną strona wniosła skargę żądając uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów. Podobnie jak w odwołaniu zarzucono:

1. 1. Naruszenie art. 1 k.p.a. oraz art 63 § 1 k.p.a. w zw. z art 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji; sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień Organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym.
2. 2. Naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art 104 §1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie beż podstawy prawnej.
3. 3. Naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez Organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
4. 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji.
5. 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego- art 99-101, art 110, art 114, art 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację niewłaściwej drogi postępowania, braku kompetencji organu do wydania decyzji, bezprzedmiotowości postępowania, błędnego zastosowania art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej oraz wadliwego odwołania się do przepisów ustawy o Policji jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Zawnioskowano o uchylenie decyzji obu instancji i dopuszczenie dowodu z rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby celem wykazania braku istnienia stosunku służbowego administracyjno-prawnego policjanta na emeryturze.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym strona skarżąca zawarła wnioski dowodowe powołując się na dowody złożone w procesie cywilnym oraz na sprawę z L. Podtrzymała wszystkie żądania i wnioski akcentując bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja KWP z 29 grudnia 2025r. utrzymująca w mocy decyzję KMP w części dotyczącej odmowy wypłaty niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 roku, wyrównania odprawy emerytalnej, wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wyrównania nagrody rocznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru sprawy dotyczącej odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w ostatnich orzeczenia dotyczących tej spornej kwestii (zob. wyroki z dnia 15 lipca 2026 r., sygn. akt: III OSK 2540/25 i III OSK 593/26, wyroki NSA z dnia 17 lipca 2026 r. sygn. akt: III OSK 750/26, III OSK 401/26 i z dnia 16 lipca 2026 r. III OSK 770/26; CBOSA), że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.

NSA w powyższych wyrokach wskazał, że punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.

Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku.

Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W.

Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

NSA podał, że powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy.

Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

W ocenie NSA analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3).

Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21).

Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza, nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami".

Nie ulega wątpliwości, że przepis ten stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.

Zdaniem NSA powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu".

Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze.

Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).

W świetle powyższej argumentacji, zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1, art. 106 ust. 3 i art. 99 ust. 2-4 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na braku umorzenia postępowania, mimo że było ono bezprzedmiotowe, albowiem skarżący nie był funkcjonariuszem Policji, okazały się nieusprawiedliwione.

Jednocześnie generalne uznanie, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, nie przesądza jednak, że wydane w sprawie decyzje są legalne. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 61 § 1 i 3 oraz 104 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy nie wskazują wprost, który ze sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, co do zasady przesądzają przepisy prawa materialnego.

Natomiast w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyroki NSA: z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, z 27 lutego 2007 r., II OSK 314/06, z 3 marca 2006 r., I OSK 991/05, z 5 kwietnia 2006 r., II GSK 28/06, a także: R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 61, Nb 2).

Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawa należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie było przyznanie uprawnienia skarżącemu, a zatem postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być zainicjowane złożeniem przez niego odpowiedniego wniosku.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący w piśmie z 21 października 2025 r., wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania na podany rachunek bankowy. Istotne jest zatem, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał na cywilny, a nie administracyjny charakter jego żądania, wnioskując w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji o jej uchylenie, stwierdzenie braku właściwości organu, który ją wydał i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tej konkretnej sprawie należy zatem uznać, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Okoliczność ta uszła uwadze organom Policji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. Organ wszczął bowiem postępowanie, a następnie wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne.

W tym kontekście podkreślić należy, że nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Jednocześnie generalna ocena, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wykładnię woli skarżącego co do tego, że oczekiwał on rozwiązania sporu w reżimie prawa cywilnego (niezależnie od prawidłowości i dopuszczalności takiego oczekiwania). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.

Skarżący słusznie podnosi, że w związku z zaistniałymi wątpliwościami, organ Policji, działając zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać do sprecyzowania żądania, aby było ono pozbawione wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. W doktrynie wskazuje się bowiem, że nieprecyzyjność, czy wątpliwości co do treści podania należy uznać za jego swoisty brak formalny, wymagający wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania (por. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 64, Nb 2).

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia art. 104 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a oraz art. 64 § 2 k.p.a. zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a. i art. 63 § 1 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych powyżej przepisów stanowi o obowiązku odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wniosek o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z kolei zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zaś art. 63 § 1 k.p.a. odnosi się jedynie do sposobu wniesienia podania. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, w istocie nie doszło do złożenia odpowiedniego wniosku (podania) o wszczęcie postępowania, a wystosowano jedynie "wezwanie do zapłaty", o cywilnym charakterze, to nie było podstaw do zastosowania wskazanych powyżej regulacji, tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub zwrocie podania.

Podobny pogląd wyraził tut. Sąd w innych wyrokach w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – m.in. z 28 lipca 2026r., o sygn. akt III SA/Gl 505/26. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 26 stycznia 2026 r.

Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, co czyni zbędnym ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 41 ustawy okołobudżetowej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł.