Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 września 2025 r., nr SKO.GN/41.8/198/2025/10987, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: także SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 6 czerwca 2025 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
W podstawie prawnej powołało się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320).
Z akt wynika, że decyzją organu pierwszej instancji wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.040,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] – przez ustawienie kontenera.
Organ wyjaśnił, że 12 kwietnia 2024 r. została przeprowadzona kontrola pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...], podczas której stwierdzono, że na części działki o nr ewid. [...], stanowiącej pas drogowy, na zjeździe został postawiony kontener. Z kontroli został spisany protokół oraz wykonane pomiary i dokumentacja fotograficzna. W kolejnych dniach zostały ponownie przeprowadzone kontrole pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...], podczas których stwierdzono, że w dalszym ciągu w pasie drogowym stoi kontener. Z kontroli zostały spisane protokoły oraz wykonane dokumentacje fotograficzne. Pismem z 18 marca 2025 r. (data wpływu do tut. Urzędu 26.03.2025 r.) "M." T. W. z siedzibą w R. ([...]) przy ul. [...] przesłał kserokopię formularza zamówienia usługi na przestawienie kontenera w pas drogowy ul. [...], zleconej przez J. B. W wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających organ ustalił, że kontener zajmował część pasa drogowego o powierzchni 4,8507 m² od 12 kwietnia 2024 r. do 4 listopada 2024 r., a więc przez 207 dni. W konsekwencji w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i stawkę opłaty z uchwały Rady Miasta R. z 20 kwietnia 2023 r. wyliczono sporną karę.
W odwołaniu Strona zakwestionowała to rozstrzygnięcie podnosząc pominięcie skąd w ogóle pojawił się kontener na przedmiotowej nieruchomości, czyją stanowi własność i przez kogo i w jakich okolicznościach został posadowiony na przebiegu wjazdu do nieruchomości Skarżącej.
Zaskarżoną decyzją z 29 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało decyzję pierwszej instancji w mocy. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej – według odpowiedzi na skargę – 30 września 2025 r. SKO podtrzymał stanowisko organu I instancji akcentując, że zajęcie i jego czas zostały udokumentowane protokołami kontroli, dokumentacją fotograficzną, materiałem kartograficznym oraz pomiarem wykonanym urządzeniem GPS. Ustalenie osoby odpowiedzialnej za zajęcie organy oparły na formularzu zamówienia usługi przestawienia kontenera w pas drogowy z 5 kwietnia 2024 r., piśmie przedsiębiorcy wykonującego usługę, a także dokumentacji wskazującej na udział skarżącej w wyborze miejsca ustawienia kontenera. Materiał ten prowadził organy do wniosku, że skarżąca faktycznie doprowadziła do zajęcia pasa drogowego i nie posiadała decyzji zarządcy drogi zezwalającej na to zajęcie.
Skargę nadano w placówce operatora pocztowego 1 grudnia 2025 r. Skarżąca wniosła jednocześnie o przywrócenie terminu, wskazując na hospitalizację pełnomocnika od 15 października do 30 listopada 2025 r. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd wobec powyższego postanowił o przywróceniu terminu. Co do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji to postanowieniem z 13 maja 2026 r. Sąd odmówił wnioskowanego wstrzymania.
W skardze Skarżąca podniosła zarzuty braku jej legitymacji biernej, naruszenia art. 189a i art. 189f k.p.a., a także art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Wywodziła, że kontener miał zostać przestawiony dla udrożnienia dojazdu do nieruchomości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. wydanego w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Powołała także stan wyższej konieczności oraz wskazała na toczące się postępowanie wykroczeniowe.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie z uwagi na upływ terminu do zaskarżenia decyzji ostatecznej.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi akcentując bezzasadność spornej kary wobec zaistniałego w sprawie konfliktu sąsiedzkiego i toczących się postępowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z powyższego więc wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa.
Podkreślić należy, że kontrola wykonywana przez sąd administracyjny ma wyłącznie charakter kontroli legalności działalności administracji publicznej. Tym samym Sąd bada zatem, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem materialnym i procesowym. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania ustawodawcy w ocenie celowości przyjętej regulacji, miarkowania ustawowo określonej sankcji według kryteriów sprawiedliwościowych ani do kreowania wyjątków, których ustawa nie przewiduje. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązek ten nie oznacza jednak obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego od początku. Sąd ocenia, czy organy prawidłowo ustaliły istotne dla sprawy fakty i właściwie zastosowały przepisy prawa.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Art. 40 ust. 2 tej ustawy określa cele i postacie zajęcia pasa drogowego objęte obowiązkiem uzyskania zezwolenia. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4–6 ustawy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "wymierza" oznacza, że jest to decyzja związana. Jeżeli organ stwierdzi spełnienie ustawowej przesłanki, tj. faktyczne zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, jest obowiązany wymierzyć karę w wysokości wyznaczonej ustawowo. W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych ma charakter zobiektywizowany.
Dla zastosowania sankcji nie jest konieczne ustalanie winy, motywu ani subiektywnego nastawienia sprawcy; znaczenie ma obiektywne ustalenie, że określony podmiot zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyroku NSA z 25 września 2020 r., II GSK 3900/17, oraz w wyroku NSA z 21 marca 2024 r., II GSK 1607/23.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny obszar był pasem drogowym drogi publicznej – ulicy [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Organ pierwszej instancji oparł to ustalenie na danych ewidencyjnych, mapie zasadniczej i uchwale właściwej rady miasta w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Skarżąca tego ustalenia skutecznie nie zakwestionowała.
Nie jest również sporne, że na wskazanym obszarze znajdował się kontener, który zajmował powierzchnię 4,8507 m². Przebieg i czas zajęcia udokumentowano szeregiem kontroli przeprowadzonych od 12 kwietnia 2024 r. do 4 listopada 2024 r., protokołami, zdjęciami, a także dokumentacją pomiarową. Skarżąca w skardze wprost podała, że nie wnosi zastrzeżeń co do powierzchni, okresu zajęcia ani stawki przyjętej przez organy.
Zgromadzony materiał pozwalał również na przyjęcie, że zajęcie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca nie twierdziła, że posiadała decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak takiego zezwolenia jest w sprawie bezsporny.
W konsekwencji więc nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku legitymacji skarżącej jako adresata decyzji. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych adresatem kary jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Co do zasady może nim być właściciel obiektu, jednak o odpowiedzialności przesądza faktyczne władztwo nad obiektem oraz rzeczywisty wpływ na jego umieszczenie w pasie drogowym. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że w razie zajęcia pasa przez umieszczenie obiektu organ ma obowiązek ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia. Podobnie NSA w wyroku z 21 marca 2024 r., II GSK 1607/23, zaakcentował potrzebę ustalenia rzeczywistego dysponenta przedmiotu i podmiotu decydującego o miejscu oraz czasie jego umieszczenia.
W rozpoznawanej sprawie organy nie utożsamiły odpowiedzialności skarżącej wyłącznie z własnością kontenera. Z materiału dowodowego wynikało natomiast, że skarżąca zleciła przedsiębiorcy przestawienie kontenera w pas drogowy ul. [...] i uczestniczyła w wskazaniu miejsca jego ustawienia. Takie okoliczności uzasadniają wniosek, że to skarżąca faktycznie doprowadziła do zajęcia pasa drogowego. Ewentualna własność kontenera po stronie innej osoby nie niweczy tej konkluzji.
Bez wpływu na wynik sprawy jest cel tego zajęcia, a tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez pominięcie, że skarżąca działała w celu zachowania lub przywrócenia dojazdu do nieruchomości. Ustawienie kontenera w pasie drogowym nie stanowi budowy, przebudowy, remontu, utrzymania ani ochrony drogi w rozumieniu tego przepisu. Było działaniem ukierunkowanym na realizację interesu prywatnego skarżącej oraz osób korzystających z nieruchomości, a więc celem niezwiązanym z ustawowymi funkcjami drogi. Cel, dla którego skarżąca zdecydowała się przestawić kontener, nie legalizował zajęcia pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych wymagają uprzedniego uzyskania decyzji zarządcy drogi. Nie jest dopuszczalne zastępowanie tego zezwolenia jednostronnym działaniem strony, także wtedy, gdy strona uznaje swoje działanie za konieczne lub usprawiedliwione.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia przyczyna braku zezwolenia ani okoliczności powstania zajęcia. Istotne jest wyłącznie to, czy nastąpiło faktyczne zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wynika to wprost z charakteru administracyjnej odpowiedzialności zobiektywizowanej, która nie jest uzależniona od winy ani od stopnia zawinienia podmiotu.
Sąd nie podzielił także zarzutu błędnego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kontener, jako obiekt ustawiony w pasie drogowym i niemający związku z potrzebami zarządzania drogami ani z potrzebami ruchu drogowego, mieści się w hipotezie tego przepisu. Podstawowym elementem sprawy jest jednak bezsporne użycie pasa drogowego poza jego ustawowym przeznaczeniem bez decyzji zarządcy drogi. Nawet gdyby przyjąć inną szczegółową kwalifikację sposobu zajęcia w ramach art. 40 ust. 2 ustawy, nie podważałoby to samej przesłanki odpowiedzialności z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, skoro bezspornie nastąpiło zajęcie pasa bez zezwolenia.
W realiach niniejszej sprawy organy przyjęły stawkę właściwą dla zajęcia zjazdu przez umieszczenie obiektu, zaś skarżąca nie podniosła zarzutu wadliwego ustalenia stawki ani arytmetycznego błędu w obliczeniu kary.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 189a § 1 k.p.a. oraz art. 189f § 1 k.p.a. Przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi. Art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych określa przesłankę zastosowania sankcji i jej wysokość, nie wyłącza natomiast co do zasady stosowania art. 189f § 1 k.p.a. Organy obu instancji rozważyły możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i prawidłowo uznały, że przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wystąpiły. Przepis ten wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszania prawa. W rozpoznawanej sprawie zajęcie obejmowało ponad 4,8 m² pasa drogowego i trwało 207 dni. Organ ustalił także, że kontener ograniczał widoczność przy zjeździe i mógł powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu – co również potwierdziła strona skarżąca na rozprawie. W tych okolicznościach nie można uznać wagi naruszenia za znikomą. Długotrwałe, nieuprawnione wykorzystanie pasa drogowego dla prywatnych celów nie ma charakteru incydentalnego ani błahego.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny organów. Również powołanie się na toczące się postępowanie wykroczeniowe nie uzasadniało zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy za to samo zachowanie na stronę została już prawomocnie nałożona inna kara, a kara ta realizuje cele, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Skarżąca wskazywała jedynie na toczące się postępowanie; nie wykazała zapadnięcia prawomocnego rozstrzygnięcia ani spełnienia pozostałych przesłanek tego przepisu.
Zaznaczyć także należy, że postanowienie Sądu Rejonowego w R. z 21 marca 2024 r. w sprawie [...] nie mogło zastąpić decyzji zarządcy drogi wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Postanowienie to – według twierdzeń skarżącej – regulowało tymczasowo relacje cywilnoprawne dotyczące przechodzenia i przejazdu przez określoną nieruchomość. Nie stanowiło natomiast aktu zezwalającego na ustawienie kontenera w pasie drogowym drogi publicznej. Ewentualne niewykonanie tego postanowienia przez osobę trzecią może rodzić środki ochrony właściwe dla postępowania cywilnego lub egzekucyjnego. Nie uprawnia jednak strony do samodzielnego zajęcia pasa drogowego z pominięciem reżimu publicznoprawnego. Organ i sąd administracyjny nie są właściwe do rozstrzygania sporu cywilnego dotyczącego dojazdu ani do oceny prawidłowości wykonania zabezpieczenia udzielonego przez sąd powszechny.
Podobnie argument odwołujący się do stanu wyższej konieczności nie mógł odnieść skutku. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest odpowiedzialnością administracyjną, która aktualizuje się w razie stwierdzenia obiektywnego stanu zajęcia pasa bez zezwolenia. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie kontratypu opartego na stanie wyższej konieczności ani nie uzależnia kary od przypisania winy. Podnoszone przez skarżącą okoliczności życiowe i gospodarcze, w tym potrzeba zapewnienia dojazdu do nieruchomości i prowadzenia działalności, mogły być istotne dla wyboru środków ochrony jej praw w postępowaniu cywilnym. Nie mogły jednak prowadzić do pominięcia jednoznacznej normy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny jest związany ustawą i nie może wyprowadzać zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia wyłącznie na podstawie oceny słuszności sytuacji strony.
Nie mógł odnieść skutku także zarzut dotyczący nielegalności nagrania. Nawet pomijając ten dowód, ustalenie, że skarżąca doprowadziła do ustawienia kontenera w pasie drogowym, wynika z niezależnych dowodów: formularza zamówienia usługi, pisma przedsiębiorcy wykonującego przestawienie oraz pozostałego materiału sprawy. Nagranie nie stanowiło jedynej ani niezbędnej podstawy ustaleń organów. W konsekwencji ewentualne zastrzeżenia co do sposobu uzyskania nagrania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja znajduje bowiem samodzielne oparcie w pozostałym, wystarczającym materiale dowodowym.
Konkludując przedstawione rozważania faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły istotne okoliczności sprawy: zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, jego powierzchnię, okres, brak wymaganego zezwolenia, osobę faktycznie odpowiedzialną oraz wysokość kary; właściwie zastosowały art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także zasadnie nie znalazły podstaw do odstąpienia od kary na podstawie art. 189f k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na treść decyzji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.