Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 15 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 240/09

Uzasadnienie

Zaskarżona decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. przyznającą W.D. płatności do gruntów rolnych na 2008 r.

W uzasadnieniu ustalił, iż [...]r. W.D. złożył wniosek o przyznanie na 2008 r. płatności do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej działki rolne [...], [...], [...], [...], [...], tym także do uzupełniających płatności działki [...], [...], [...], [...] i [...]. Nadto działki [...] i [...] zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do upraw na trwałych użytkach zielonych.

We wniosku W.D. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do łącznej powierzchni [...] ha – w tym do obszaru przeznaczonego na uprawę roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych n trwałych użytkach zielonych o powierzchni [...] ha, uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni innych roślin o powierzchni [...] ha.

Po kontroli zawartych we wniosku danych Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w C. decyzją nr [...] uwzględnił, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów żądanie strony przyznając mu jednolitą płatność do całej zadeklarowanej powierzchni [...] ha, uzupełniającą, krajową płatność bezpośrednią do powierzchni innych roślin do powierzchni [...] ha oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – płatność zwierzęcą do powierzchni [...] ha w miejsce zadeklarowanej powierzchni [...] ha.

W odwołaniu od decyzji W.D. nie zgodził się z przyznaniem mu płatności zwierzęcej w niższej niż żądana przez niego wysokości. W jego ocenie wniosek został prawidłowo sporządzony, a na całej zadeklarowanej przez niego do płatności zwierzęcej powierzchni użytków zielonych uprawiane są rośliny przeznaczone na pasze, a on nie zmieni przeznaczenia dziwaki ewidencyjnej nr 1. zarzucił, iż organ I instancji nie uzasadnił decyzji, chociaż nie uwzględnił całego żądania strony.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemowi wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia ta płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 – użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. – jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha i wszystkie grunty są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a rolnikowi został nadany numer identyfikacyjny. Rolnikowi, który spełnia te warunki przysługują także uzupełniające płatności do powierzchni upraw m. in. roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Nadto w myśl § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności (Dz.U. nr 44, poz. 265 ze zm.) rolnik, który w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i któremu na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w [...] r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych przysługuje płatność zwierzęca. Jednak płatność ta, w myśl § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie może być większa niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność na podstawie wniosku złożonego w [...] r.

Analiza wniosków W.D. dotyczących [...] r. i 2008 r. wskazała, że we wniosku o płatność na 2008 r. zadeklarował zgodnie ze stanem faktycznym obszar [...] ha użytkowany jako trwałe użytki zielone, liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wyniosła [...] DJP, natomiast powierzchnia trwałych użytków zielonych i powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której przyznano mu płatność w [...] r. decyzją nr [...] wyniosła [...] ha i obejmowała część działki ewidencyjnej nr 2 (trwałe użytki zielone [...] ha i mieszanka traw [...] ha). Decyzja nie objęła trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych nadziałce ewidencyjnej nr 1. Nadto we wniosku dotyczącym [...] r. strona nie zadeklarowała dla działki 1 jakiejkolwiek powierzchni wykorzystywanej jako trwałe użytki zielone.

W konkluzji uznał, iż stronie przysługuje płatność zwierzęca, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami jedynie do powierzchni [...] ha.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego p. W.D., zarzucając powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i błędną interpretację prawa, domagał się jej uchylenia i przyznania płatności także do powierzchni [...] ha.

Przede wszystkim nie zgodził się z ustaleniem, że we wniosku dotyczącym płatności na [...] r. nie domagał się przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw na działce nr 1 w sytuacji, gdy wnioskiem objął powierzchnię [...] ha i został on uwzględniony. W [...] r. płatnością nie były objęte jedynie jadalne ziemniaki uprawiane na powierzchni [...] ha, dlatego decyzja dotyczyła powierzchni [...] ha. Przyznał, że powierzchnia, do której w [...] r. przyznano płatność uzupełniającą nie była zgłoszona jako trwały użytek zielony. Jednak to nie wyklucza przyznania płatności w 2008 r., mimo, że także w decyzji dotyczącej [...] r. nie uwzględniono spornej powierzchni.

Dalej nie zgodził się z oceną jego wniosku z 2008 r. i stwierdzeniami dotyczącymi trwałych użytków zielonych. Uznał ja za błędną i go krzywdzącą.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości powtórzył argumentacje przytoczoną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż w Sekcji VIII wniosku o przyznanie płatności skarżący złożył oświadczenie, iż znane są mu zasady przyznawania płatności. Ponadto we wniosku w sekcji VI nie wskazano działki ewidencyjnej użytkowanej jako trwały użytek zielony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do zapisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy.

Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W związku z tym występuje kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1. 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
4. 2. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1. 1) chmielu,
2. 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
3. 3) innych roślin
4. - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Wskazane płatności przyznaje się, zgodnie z art. 18 cytowanej ustawy na wniosek rolnika.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 2 powołanej ustawy wskazuje na rozumienie użytych w jej przepisach pojęć, odwołując się do definicji zawartych w przepisach powołanych wyżej aktów prawnych Wspólnoty Europejskiej, w tym w punkcie 8 wyjaśnia się, że "trwałe użytki zielone" to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia. W odniesieniu do płatności uzupełniających ustawa stanowi, że chodzi o uzupełniającą krajową płatność bezpośrednią, o której mowa w art. 143c rozporządzenia nr 1782/2003. Według tego przepisu, nowe Państwa Członkowskie zostały upoważnione, w przypadku podjęcia decyzji o stosowaniu systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, do udzielania rolnikom uzupełniającej krajowej pomocy bezpośredniej, która ogólnie rzecz ujmując:

1. - powinna być stosowana według obiektywnych kryteriów,
2. - nie może przekroczyć wskazanego poziomu,
3. - jest stosowana za zgodą Komisji UE,
4. - powinna być dostosowana do zasad wspólnej polityki rolnej i podlega zmianom w razie zmian tej polityki.

Definicję trwałych użytków zielonych zawiera art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004". Trwałe użytki zielone oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999(7), gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92(8) oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999.

W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 44, poz. 265 ze zm.) płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw były objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym:

1. 1) zboża, w tym kukurydza;
2. 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja;
3. 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny;
4. 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita;
5. 5) rośliny strączkowe pastewne;
6. 6) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna;
7. 7) len włóknisty i oleisty;
8. 8) konopie na włókno;
9. 9) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia;
10. 10) rośliny motylkowate drobnonasienne;
11. 11) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych;
12. 12) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy;
13. 13) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami.

Ponadto płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", były objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12. Nadto rodzaje roślin określone w ust. 1 pkt 1-5 i 10 objęto płatnością uzupełniającą również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek.

Przyznanie płatności zwierzęcej uregulowano w § 5 cytowanego rozporządzenia. Płatność ta przysługiwała w 2008 r. jeżeli:

1. 1) rolnik w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
2. 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w [...] r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Wielkość przyznanej płatności podlegała ograniczeniom wynikającym z ust. 2 § 5 rozporządzenia, bowiem zgodnie z zawartymi tam normami płatność zwierzęca przysługiwała do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2, czyli, w rozpoznawanej sprawie płatność za [...]r.

Trzeba także zauważyć, że w treści § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280) wprost wskazano, że rośliny przeznaczone na paszę to rośliny uprawiane:

1. a) na łąkach i pastwiskach,
2. b) na gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne z wyłączeniem ziemniaków pastewnych.

Według ust. 2 § 1, płatność przysługiwała również, gdy takie rośliny jak: trawy, motylkowate drobnonasienne, strączkowe pastewne, uprawiane były w formie mieszanek.

Analiza złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie mu płatności obszarowych na [...] r. i, jak wynika z akt sprawy, uwzględnionego decyzją z dnia [...]r. wykazała, iż we wniosku skarżący wykazał jako trwałe użytki zielone - Sekcja VII wniosku, w odniesieniu do części działki ewidencyjnej nr 2 powierzchnię [...] ha Nadto w Sekcji VIII wniosku w poz. 9 i 11 wykazał tę samą powierzchnię i to samo przeznaczenie. Wreszcie w pozycji 10 wykazał powierzchnię [...] ha przeznaczoną pod uprawę traw pastwiskowych. Łączna powierzchnia, na którą przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych w [...] r. wyniosła, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, [...] ha. W Sekcji VII wniosku z [...] r. skarżący w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1, w skład której wchodzi sporna powierzchnia [...] ha nie wskazał na zmianę sposobu jej użytkowania i przeznaczenia części (i jakiej części) na trwały użytek zielony Zarówno wniosek dotyczący płatności na [...] r. jak i decyzja przyznająca płatności na ten rok nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie, a ponadto ostateczna decyzja wydana w sprawie dotyczącej [...] r. wiąże Sąd w niniejszej sprawie.

Postępowanie o przyznanie płatności obszarowych wszczynane jest na wniosek rolnika – art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Treść wniosku przesądza o zakresie postępowania. To wnioskodawca decyduje o tym, jaki ma być zakres udzielonego mu wsparcia.

Słusznie skarżący wytknął organowi I instancji wadliwe odstąpienie od prawidłowego uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy nie uwzględniono w całości wniosku skarżącego o przyznanie płatności uzupełniającej. Bowiem tylko w przypadku uwzględnienia wniosku w całości w świetle art. 107 § 4 K.p.a. A tak w rozpatrywanej sprawie nie było. Jednak to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dlatego, nie dopatrując się naruszenia przez organy administracji publicznej, orzekające w rozpoznawanej sprawie, prawa materialnego, jak i procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.