Uzasadnienie
21 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę Nr XXXVI/512/20 zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu 16 grudnia 2019 r. Nr XXII/329/19 w w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy Bytom: Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu i Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w Bytomiu oraz nadania nowego Statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu.
Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda Śląski w trybie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie jako:"p.p.s.a."). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 889) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 14610) i art. 2, art. 7 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały.
W uzasadnieniu swej skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżoną uchwałą powierzono Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów wykonywanie następujących zadań: prowadzenie spraw związanych z utrzymaniem sieci kanalizacji deszczowej oraz sprawowania funkcji zarządcy zbiorników, cieków i urządzeń wodnych, poprawa stanu technicznego miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, zbiorników, cieków i urządzeń wodnych, w celu utrzymania bezpiecznego poziomu wód, na wniosek upoważnionego wydziału Urzędu Miejskiego w Bytomiu, odpompowywanie wód z niecek bezodpływowych znajdujących się na nieruchomościach położonych na obszarze Gminy Bytom, w tym stanowiących własność Gminy Bytom lub znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, a nieoddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom lub do korzystania innym podmiotom na podstawie innego tytułu prawnego, wydawanie warunków technicznych przyłączy do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, realizacja zadań w zakresie utrzymania i rozwoju miejskiej sieci kanalizacji deszczowej.
Zdaniem Wojewody jest to sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak jest bowiem podstaw prawnych do powierzenia zarządowi dróg obowiązku świadczenia usług komunalnych w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi w przepisach szeregu ustaw, np. ustawy o drogach publicznych, ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r., poz. 266), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2025, poz. 733). Z brzmienia art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych wynika, że tylko zarząd dróg (a nie inna jednostka) może mieć (fakultatywnie) przypisane zadania, wymienione w tym przepisie, a zadania tegoż zarządu są ściśle określone, co prawnie wyklucza rozszerzanie tego katalogu i przypisane tej jednostce dodatkowych celów i obowiązków. Zakres zadań zarządcy sprowadza się wyłącznie do spraw dotyczących: planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 ustawy.
Dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 13b ust. 7 ustawy, zarządca drogi posiada kompetencję do pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Skoro w Gminie Bytom funkcjonuje wyspecjalizowana jednostka, będąca typowym zarządem dróg, to niedopuszczalne było powierzenie jej obowiązku świadczenia usług komunalnych w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi.
Wypowiadając się natomiast na temat przywołanego w zaskarżonej uchwale przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził, że zezwala on radzie gminy na podejmowanie uchwał w przedmiocie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, ale mogą to być wyłącznie takie zmiany w zakresie organizacji jednostek gminnych, które są spójne z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako lex specialis wyklucza dowolność tworzenia jednostek organizacyjnych celem wykonywania zadań zarządcy drogi publicznej.
Wojewoda stwierdził w dalszej części skargi, że zaskarżona uchwała powinna być oceniana jako akt prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie przypisał w tym względzie przepisowi art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z wnioskiem, że wewnętrzy ustrój gminy, organizacja urzędów i instytucji gminnych regulowana jest aktami prawa miejscowego. W konsekwencji zachodził obowiązek z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, czyli ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, a zatem zarzut o naruszeniu tych przepisów jest uzasadniony.
Z oceny zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego wynika jednocześnie, że nie obowiązuje tu termin do stwierdzenia jej nieważności z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym (jeden rok od dnia podjęcia uchwały).
Ostatni z zarzutów skargi dotyczy postanowienia zawartego w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przez uzupełnienie wykazu aktów prawnych, na podstawie których działa jednostka budżetowa. Rozwiązanie takie narusza hierarchię aktów prawnych, ponieważ Rada Miejska nie jest uprawniona do przesądzania w drodze uchwały o stosowaniu przepisów prawa, znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Stanowi to o naruszeniu art. 87 Konstytucji RP.
Gmina Bytom wniosła o oddalenie skargi.
W pierwszej kolejności stwierdziła, że art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zawiera zakazu powierzania jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg także innych zadań własnych gminy ani nie wprowadza normy ograniczającej zakres działalności takiej jednostki. Ponadto, prezentowana przez Wojewodę wykładnia pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który dopuszcza realizowanie zadań własnych gminy za pośrednictwem jednostek organizacyjnych, w tym jednostek budżetowych, bez wprowadzania ograniczeń co do zakresu przypisanych im zadań, o ile, mieszczą się one w sferze zadań własnych gminy. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i organizacyjny, a jego celem jest zapewnienie sprawnego wykonywania zadań zarządcy drogi, nie zaś ograniczenie dopuszczalnych form organizacyjnych administracji samorządowej.
Gmina podniosła dalej, że interpretacja Wojewody pomija zasady gospodarowania środkami publicznymi, wynikające z art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. zasadę celowości, oszczędności oraz efektywności. To właśnie tymi zasadami kierowała się Rada Miejska w Bytomiu, podejmując uchwałę o połączeniu jednostek budżetowych w celu racjonalizacji struktury organizacyjnej i ograniczenia kosztów funkcjonowania administracji.
Gmina podkreśliła dalej, że Statut Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu zachowuje wyraźną funkcjonalną odrębność zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządcy drogi oraz pozostałych zadań komunalnych, co wynika wprost z § 3 ust. 1 Statutu. Odrębność ta znajduje ponadto potwierdzenie w strukturze organizacyjnej jednostki, bowiem - zgodnie z § 4 ust. 3 Statutu w strukturze MZDiM funkcjonuje zastępca dyrektora ds. zieleni i gospodarki komunalnej.
Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym uchwała w zakresie nadania statutu jednostce budżetowej narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, Gmina stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i odwołała się w tym zakresie do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Dla uporządkowania kwestii formalnych, Sądowi znany jest z urzędu fakt, na który zwróciły uwagę strony tego postępowania, że przedmiotem odrębnej skargi do Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 16 grudnia 2019 r. nr XXII/329/19 w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy Bytom: Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu i Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w Bytomiu oraz nadania nowego Statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu. Jest to uchwała zmieniona uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie. Wyrokiem z 22 lipca 2026 r. Sąd stwierdził nieważność zmienianej uchwały z 16 grudnia 2019 r., jednak wyrok ten nie jest prawomocny, w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że ocena legalności zaskarżonej uchwały jest aktualna.
Wracając zatem do tej oceny, Sąd uznał, że skarga Wojewody jest uzasadniona.
Trafnie Wojewoda wskazał, wywodząc to z treści art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 (w przypadku dróg gminnych – wójt, burmistrz, prezydent miasta), może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zadania takiej jednostki (zarządu drogi) muszą być tożsame z zadaniami zarządcy drogi, bo dla realizacji jego zadań została powołana. Zadania zarządcy drogi określone są w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg), co zostało uszczegółowione w art. 20, w art. 20a oraz w art. art. 13b ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Nawet jeśli przepis art. 20 zawiera katalog otwarty, to nie oznacza to dowolności w rozumieniu zadań zarządcy drogi.
Zasadnicze znaczenie ma przepis art. 19 ust. 1 jako określający ramowo zadania zarządcy drogi, w tych ramach muszą mieścić się wszelkie szczegółowe kwestie. Wyliczenie przykładowe z art. 20 również ma istotne znaczenie, ponieważ wskazuje kierunek, w jakim należy oceniać zadania, jakie mają być powierzone zarządcy drogi. Muszą być rodzajowo zbieżne z tymi, które zostały wymienione w art. 20 ustawy o drogach publicznych. W pozostałym zakresie zadania zarządcy drogi wynikają z ustawy szczególnych: ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r., poz. 266), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2025, poz. 733). Z brzmienia art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych wynika, że tylko zarząd dróg (a nie inna jednostka) może mieć (fakultatywnie) przypisane zadania, wymienione w tym przepisie, a zadania tegoż zarządu są ściśle określone, co prawnie wyklucza rozszerzanie tego katalogu i przypisane tej jednostce dodatkowych celów i obowiązków.
Skoro w Gminie Bytom funkcjonuje wyspecjalizowana jednostka, będąca typowym zarządem dróg, to niedopuszczalne było powierzenie jej obowiązku świadczenia usług komunalnych w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi.
Idąc tym tokiem myślenia należy przyznać słuszność Wojewodzie gdy twierdzi, że powierzenie zarządowi drogi pełnienia usług komunalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi jest naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jest jednocześnie naruszeniem art.
- 7. Konstytucji (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.). Ponieważ jest to naruszenie w zakresie podstawowych zasad praworządności, należy uznać je za istotne.
Argument zawarty w odpowiedzi na skargę, w myśl którego przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zabrania powierzenia zarządowi dróg innych zadań własnych gminy nie przekonał Sądu. Mamy bowiem do czynienia z taką regulacją ustawową, która wskazuje, co należy do zadań zarządu drogi. Podejmowanie uchwał nie respektujących tych granic jest równoznaczne z przekroczeniem de-legacji ustawowej, co jest naruszeniem przepisu art. 7 Konstytucji RP.
Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.) stwarza ogólną kompetencję gminy do tworzenie jednostek organizacyjnych, co nie oznacza dowolności w ich tworzeniu, ponieważ musi się to odbywać z poszanowaniem prawa, w tym przypadku powoływanych tu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Nie zmienia tej oceny podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że Rada kierowała się względami racjonalności, celowości oraz efektywności działania administracji publicznej. Intencja nie uzasadnia naruszania prawa.
Sąd podzielił jednocześnie stanowisko Wojewody o tym, że zaskarżona uchwała powinna być oceniana w całości jako akt prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie należy przypisać w tym względzie przepisowi art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ust. 2 Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
- 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
- 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;).
Wynika z niego, że wewnętrzy ustrój gminy, organizacja urzędów i instytucji gminnych regulowana jest aktami prawa miejscowego. W pozostałym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 20 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1526/08 z tezami:
- 1. U.s.g. jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej.
- 2. Uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny.
Skoro już jesteśmy przy uznaniu zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, to należy podkreślić dwa aspekty tego założenia. Pierwszy jest taki, że nie obowiązuje tu termin do stwierdzenia jej nieważności z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym (jeden rok od dnia podjęcia uchwały). Drugi dotyczy obowiązku z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, czyli ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, a zatem zarzut Wojewody o naruszeniu tych przepisów jest uzasadniony.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wszędzie tam, gdzie Statut jednostki reguluje kwestie już uregulowane aktami prawa wyższego rzędu (ustawy, rozporządzenia) mamy do czynienia z naruszeniem prawa – art. 2 i art. 87 Konstytucji, ewentualnie również poszczególnych ustawy merytorycznych. Dotyczy to postanowienia Statutu zamieszczonego w § 1 pkt 1 uchwały odwołującego się do ustawy Prawo wodne oraz do postanowienia zawarte w § 1 pkt 2 uchwały odwołujące się do innych przepisów prawa w zakresie drogownictwa.
Sumując, wymienione tu aspekty sprawy prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez Sąd na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.