Uzasadnienie
16 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę nr XXII/329/19 w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy Bytom: Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu i Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w Bytomiu oraz nadania nowego Statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu.
Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda Śląski w trybie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.").
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 889) oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) i art. 2, art. 7 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale (§ 1), polegające na reorganizacji Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu i Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w Bytomiu przez ich połączenie i rozszerzenie katalogu zadań przypisanych MZDiM w Bytomiu o zadania przynależące dotychczas MZZiGK, ponieważ jest to sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak jest podstaw prawnych do połączenia zarządu dróg z jakąkolwiek inną jednostką gminną i włączenia takiej jednostki w struktury zarządu dróg. Z brzmienia tego przepisu wynika, że tylko zarząd dróg (a nie inna jednostka) może mieć (fakultatywnie) przypisane zadania, wymienione w tym przepisie, a zadania tegoż zarządu są ściśle określone, co prawnie wyklucza rozszerzanie tego katalogu i przypisanie tej jednostce dodatkowych celów i obowiązków.
Zakres zadań zarządcy sprowadza się wyłącznie do spraw dotyczących: planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 ustawy. Dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 13b ust. 7 ustawy, zarządca drogi posiada kompetencję do pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Skoro w Gminie Bytom funkcjonowała wyspecjalizowana jednostka, będąca typowym zarządem dróg, to niedopuszczalne było jej funkcjonalne połączenie z inną jednostką i powierzenie jej obowiązku świadczenia usług komunalnych w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi.
Wypowiadając się natomiast na temat przywołanego w zaskarżonej uchwale przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził, że zezwala on radzie gminy na podejmowanie uchwał w przedmiocie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, ale mogą to być wyłącznie takie zmiany w zakresie organizacji jednostek gminnych, które są spójne z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tej ustawy jako lex specialis wyklucza dowolność tworzenia jednostek organizacyjnych celem wykonywania zadań zarządcy drogi publicznej.
Kolejny zarzut Wojewody dotyczy regulacji zawartej w § 1 ust. 6 uchwały, zgodnie z którą: Pracownicy zatrudnieni w Miejskim Zarządzie Zieleni i Gospodarki Komunalnej w Bytomiu, z dniem połączenia, stają się na zasadach określonych w art. 23¹ Kodeksu pracy pracownikami Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu. Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Bytomiu nie posiada upoważnienia do wypowiadania się w uchwale o połączeniu jednostek gminnych o kwestiach pracowniczych, ponieważ przepis art. 23¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277) zawiera wyczerpującą regulację, dotyczącą pracowników przejmowanej jednostki, stanowiąc, że: w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Istnienie regulacji ustawowej w tym przedmiocie wyklucza możliwość wprowadzania w życie tego rodzaju przepisów aktem niższego rzędu, a ponadto Rada Gminy nie jest pracodawcą dla tych pracowników, a zatem nie ma kompetencji do decydowania o ich uprawnieniach pracowniczych. W tej sytuacji § 1 ust. 6 uchwały należy uznać za sprzeczny z art. 23¹ Kodeksu pracy w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Wojewoda uznał jednocześnie, że sprzeczny z prawem jest również § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła o przekazaniu zobowiązań i należności likwidowanej jednostki jednostce przejmującej. Regulacja ta narusza przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca postanowił, że zasadą jest, iż należności i zobowiązania likwidowanej samorządowej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem, należności i zobowiązania likwidowanego MZZiGK w Bytomiu winien zatem przejąć Urząd Miejski w Bytomiu.
Jako konsekwencję wadliwości wskazanych przepisów uchwały Wojewoda uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również przepisów załącznika do uchwały, dotyczących nadania statutu przedmiotowej jednostce przejmującej.
Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała zawiera zarówno akt prawa miejscowego, jest nim Statut MZDiM, jak i akt kierownictwa wewnętrznego, jaki stanowią zapisy o likwidacji gminnej jednostki budżetowej i połączeniu jej z inną jednostką, co nie zmienia faktu, że należy ją potraktować jako akt prawa miejscowego i stwierdzić jej nieważność w całości jako aktu prawa miejscowego na podstawie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał na nieprawidłowości w Statucie MZDiM w Bytomiu, polegające na powierzeniu MZDiM zadań wykraczających poza zadania przewidziane dla zarządcy drogi w ustawie o drogach publicznych. Dotyczy to: § 3 ust. 2 i 3 Statutu, w którym powierzono MZDiM zadania związane z drogami wewnętrznymi, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 9 Statutu, które dotyczą dróg rowerowych mających status dróg wewnętrznych, § 3 ust. 2 pkt 6 i 7 Statutu, w których wśród celów MZDiM wymienia się utrzymanie parków, zieleni miejskiej, sadzenie i usuwanie drzew również wtedy, gdy nie jest to zieleń przydrożna, § 3 ust. 3 pkt 3 Statutu, który powierza MZDiM zadania wykraczające poza zadania wymienione w art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2), § 3 ust. 3 pkt 25 Statutu nakładający na MZDiM obowiązki polegające na planowaniu i finansowaniu oświetlenia dróg, które nie są drogami publicznymi.
Ponadto w § 3 ust. 1 (zawartym w rozdziale 2 załącznika do uchwały) określono przedmiot działalności jednostki katalogiem otwartym, co jest nieprawidłowe. Zadania jednostki powołanej do obsługi organu administracji (zarządcy drogi, a jest nim Prezydent) powinny być określone precyzyjnie tak, by nie było wątpliwości, co będzie zadaniem jednostki, a co zarządcy drogi.
Kolejne zarzuty Wojewody pod adresem zaskarżonej uchwały dotyczą zapisu § 1 ust. 2 uchwały, który wymienia akty prawne mające zastosowanie do działań MZDiM. Zapis ten, zdaniem Wojewody, narusza przepisy art. 2 i 87 Konstytucji RP gdyż wykracza poza granice upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Podobnie jest z postanowieniami Rozdziału 3 Statutu, zawierającymi regulacje z zakresu prawa pracy, które już znalazły się w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Brak jest, co Wojewoda dalej podniósł w swej skardze, upoważnienia ustawowego do działania Prezydenta w zakresie zatwierdzania regulaminu organizacyjnego gminnej jednostki organizacyjnej. Kompetencje Prezydenta w stosunku do kierowników takich jednostek ograniczają się do ich zatrudniania i zwalniania (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) oraz do wykonywania uprawnień służbowych zwierzchnika służbowego w stosunku do tych pracowników (art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Regulacje te wykraczają poza zakres wyznaczony przepisem art. 21 ust. 1 w zw. z art. 11ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a w części zawierającej postanowienia wynikające z przepisów prawa pracy wykraczają poza materię statutową jednostki budżetowej (zarządu dróg).
Wojewoda zakwestionował jednocześnie zapisy § 7 ust. 1 oraz ust. 3 Statutu o treści MZDiM jest jednostką budżetową, której dochody i wydatki w całości objęte są budżetem gminy Bytom, prowadzącą gospodarkę finansową zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz że: Rachunkowość prowadzona jest zgodnie ż przepisami ustawy o rachunkowości z uwzględnieniem przepisów szczególnych dotyczących jednostek budżetowych. Zdaniem Wojewody regulacje te wynikają z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. w Dz.U. z 2026 poz.522), a zamieszczenie ich w Statucie jest naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
W podobny sposób Wojewoda uzasadnił zarzut niezgodności z prawem § 7 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 Statutu. Pierwszy z nich stanowi o tym, że MZDiM prowadzi działalność na podstawie rocznych planów finansowych, co powiela regulację zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718). Drugi mówi o tym, że Odpowiedzialność za gospodarkę finansową MZDiM ponosi dyrektor w zakresie ustalonym ustawą o finansach publicznych oraz innymi przepisami prawa. I w tym przypadku Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Ostatni z zarzutów skargi dotyczy regulacji zawartej w § 3 ust. 2 Statutu o treści Nadzór i kontrolę nad działalnością MZDiM sprawuje Rada Miejska w Bytomiu i Prezydent Bytomia w ramach swoich kompetencji. Postanowienie to, zdaniem Wojewody, nie mieści się w zakresie żadnego z obowiązujących przepisów prawa. Nie można wyprowadzić upoważnienia do takiej regulacji z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia radę do stanowienia w kwestiach organizacji wewnętrznej urzędów i instytucji gminnych, natomiast nie do wyznaczania relacji pomiędzy nimi a organami gminy, w tym również do stanowienia o tym, który organ będzie posiadał kompetencje nadzorcze wobec jednostki organizacyjnej.
Nadto organ nadzoru wskazuje, że na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zatem organem kontrolnym działalności gminnej jednostki organizacyjnej (a nie nadzorczym - jak to jest ujęte w przedmiotowej uchwale) jest Rada Miejska - poprzez komisję rewizyjną.
W końcowym wniosku Wojewoda stwierdził, że wskazane przez niego argumenty świadczą o wydaniu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.
Gmina Bytom wniosła o oddalenie skargi.
Zasadniczym argumentem przeciw zarzutom skargi, jakim posłużyła się Gmina, jest to, że art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zawiera zakazu powierzania jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg także innych zadań własnych gminy ani nie wprowadza normy ograniczającej zakres działalności takiej jednostki wyłącznie do spraw drogowych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i organizacyjny, a jego celem jest zapewnienie sprawnego wykonywania zadań zarządcy drogi, nie zaś ograniczenie dopuszczalnych form organizacyjnych administracji samorządowej. Prezentowana przez Wojewodę wykładnia pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który dopuszcza realizowanie zadań własnych gminy za pośrednictwem jednostek organizacyjnych, w tym jednostek budżetowych, bez wprowadzania ograniczeń co do zakresu przypisanych im zadań, o ile mieszczą się one w sferze zadań własnych gminy.
Dalej Gmina podniosła, że stanowisko Wojewody pomija zasady gospodarowania środkami publicznymi, wynikające z art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, tj. zasadę celowości, oszczędności oraz efektywności. To właśnie tymi zasadami kierowała się Rada Miejska w Bytomiu, podejmując uchwałę o połączeniu jednostek budżetowych w celu racjonalizacji struktury organizacyjnej i ograniczenia kosztów funkcjonowania administracji.
Gmina podkreśliła przy tym, że Statut Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Bytomiu zachowuje wyraźną funkcjonalną odrębność zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządcy drogi oraz pozostałych zadań komunalnych, co wynika wprost z § 3 ust. 1 Statutu. Odrębność ta znajduje ponadto potwierdzenie w strukturze organizacyjnej jednostki, bowiem - zgodnie z § 4 ust. 3 Statutu - w strukturze MZDiM funkcjonuje zastępca dyrektora ds. zieleni i gospodarki komunalnej.
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że realizacja zadań z zakresu zieleni miejskiej i gospodarki komunalnej nie koliduje z ustawowymi obowiązkami zarządcy dróg publicznych, a przyjęte rozwiązanie organizacyjne zapewnia sprawne, bezpieczne i zgodne z prawem wykonywanie wszystkich powierzonych zadań.
Zdaniem Gminy Bytom, za dopuszczalnością utworzenia jednostki budżetowej w kształcie przyjętym zaskarżoną uchwałą przemawiają względy racjonalności, celowości oraz efektywności działania administracji publicznej, pozostające w zgodzie zarówno z ustawą o samorządzie gminnym, jak i ustawą o finansach publicznych.
Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym uchwała w zakresie nadania statutu jednostce budżetowej narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych Gmina stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ statut został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego.
Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze w stosunku do treści Statutu mają, zdaniem Gminy Bytom, co najwyżej charakter ewentualnych, nieistotnych naruszeń prawa, które nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga Wojewody jest uzasadniona.
Sąd podzielił zasadniczy dla wyniku sprawy argument Wojewody o tym, że połączenie jednostek Gminy – Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów oraz Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej i w efekcie przekazanie Zarządowi Dróg i Mostów zadań dotychczas przynależnych Zarządowi Zieleni i Gospodarki Komunalnej zostało podjęte z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Trafnie Wojewoda wskazał, wywodząc to z treści art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 (w przypadku dróg gminnych – wójt, burmistrz, prezydent miasta), może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zadania takiej jednostki (zarządu drogi) muszą być tożsame z zadaniami zarządcy drogi, bo dla realizacji jego zadań została powołana. Zadania zarządcy drogi określone są w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg), co zostało uszczegółowione w art. 20, w art. 20a oraz w art. art. 13b ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Nawet jeśli przepis art. 20 zawiera katalog otwarty, to nie oznacza to dowolności w rozumieniu zadań zarządcy drogi.
Zasadnicze znaczenie ma przepis art. 19 ust. 1 jako określający ramowo zadania zarządcy drogi, w tych ramach muszą mieścić się wszelkie szczegółowe kwestie. Wyliczenie przykładowe z art. 20 również ma istotne znaczenie, ponieważ wskazuje kierunek, w jakim należy oceniać zadania, jakie mają być powierzone zarządcy drogi. Muszą być rodzajowo zbieżne z tymi, które zostały wymienione w art. 20 ustawy o drogach publicznych. W pozostałym zakresie zadania zarządcy drogi wynikają z ustawy szczególnych: ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r., poz. 266), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2025, poz. 733). Z brzmienia art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych wynika, że tylko zarząd dróg (a nie inna jednostka) może mieć (fakultatywnie) przypisane zadania, wymienione w tym przepisie, a zadania tegoż zarządu są ściśle określone, co prawnie wyklucza rozszerzanie tego katalogu i przypisane tej jednostce dodatkowych celów i obowiązków.
Skoro w Gminie Bytom funkcjonuje wyspecjalizowana jednostka, będąca typowym zarządem dróg, to niedopuszczalne było powierzenie jej obowiązku świadczenia usług komunalnych w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi.
Idąc tym tokiem myślenia należy przyznać słuszność Wojewodzie gdy twierdzi, że powierzenie zarządowi drogi pełnienia usług komunalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie odbiegającym od spraw przypisanych ustawowo zarządcy drogi jest naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jest jednocześnie naruszeniem art.
- 7. Konstytucji (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.). Ponieważ jest to naruszenie w zakresie podstawowych zasad praworządności, należy uznać je za istotne.
Argument zawarty w odpowiedzi na skargę, w myśl którego przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zabrania powierzenia zarządowi dróg innych zadań własnych gminy nie przekonał Sądu. Mamy bowiem do czynienia z taką regulacją ustawową, która wskazuje, co należy do zadań zarządu drogi. Podejmowanie uchwał nie respektujących tych granic jest równoznaczne z przekroczeniem delegacji ustawowej, co jest naruszeniem przepisu art. 7 Konstytucji RP.
Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.) stwarza ogólną kompetencję gminy do tworzenie jednostek organizacyjnych, co nie oznacza dowolności w ich tworzeniu, ponieważ musi się to odbywać z poszanowaniem prawa, w tym przypadku powoływanych tu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Nie zmienia tej oceny podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że Rada kierowała się względami racjonalności, celowości oraz efektywności działania administracji publicznej. Intencja nie uzasadnia naruszania prawa.
Sąd podzielił jednocześnie stanowisko Wojewody o tym, że zaskarżona uchwała powinna być oceniana w całości jako akt prawa miejscowego, nawet jeśli doszło w niej do "pomieszania materii", jak to ujął Wojewoda, ponieważ zawiera ona tak postanowienia, które mieszczą się w zakresie kierownictwa wewnętrznego, jak i prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie należy przypisać w tym względzie przepisowi art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ust. 2 Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
- 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
- 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;).
Wynika z niego, że wewnętrzy ustrój gminy, organizacja urzędów i instytucji gminnych regulowana jest aktami prawa miejscowego. W pozostałym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 20 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1526/08 z tezami:
- 1. U.s.g. jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej.
- 2. Uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny.
Skoro już jesteśmy przy uznaniu zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, to należy podkreślić dwa aspekty tego założenia. Pierwszy jest taki, że nie obowiązuje tu termin do stwierdzenia jej nieważności z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym (jeden rok od dnia podjęcia uchwały). Drugi dotyczy obowiązku z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), czyli ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, a zatem zarzut Wojewody o naruszeniu tych przepisów jest uzasadniony.
Pozostałe zarzuty skargi Gmina uznała za ewentualne i nieistotne naruszenia prawa. Sąd jednak podziela stanowisko Wojewody, że wszędzie tam, gdzie Statut jednostki reguluje kwestie już uregulowane aktami prawa wyższego rzędu (ustawy, rozporządzenia) mamy do czynienia z naruszeniem prawa – art. 2 i art. 87 Konstytucji, ewentualnie również poszczególnych ustawy merytorycznych. Dotyczy to szeregu postanowień Statutu: § 1 ust. 2 określającego podstawy prawne działania MZDiM wynikające z wymienionych tam przepisów ustawowych, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4 które wkraczają na teren już uregulowany przepisami prawa pracy, a konkretnie ustawy o pracownikach samorządowych, § 5 ust. 2 jako materia uregulowana już przepisami ustawy o finansach publicznych, § 7 ust. 1 i ust. 3 jako kwestie uregulowane w art. 1 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości, § 7 ust. 2 kwestie uregulowane art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, § 7 ust. 4 jako dotyczący kwestii już uregulowanych w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.
Słusznie też Wojewoda zwrócił uwagę na to, że brak jest podstaw prawnych do ustanowienia Rady Miejskiej w Bytomiu organem nadzoru nad MZDiM. Zgodnie z przepisem art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może być organem kontrolnym dla gminnej jednostki organizacyjnej, ale nie organem nadzorującym.
Sumując, wymienione tu aspekty sprawy prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez Sąd na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.