Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 141/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2025r. nr SKO.X/421/21/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 4 września 2025r., określającą kwotę dotacji pobranej nienależnie z budżetu Gminy G. przez skarżącą Fundację [...] i nakazującą jej zwrot do budżetu tej Gminy wraz z odsetkami.

Z akt sprawy wynika, że 4 września 2025r. Wójt Gminy G. wydał decyzję, w której:

1. 1. Określił kwotę dotacji pobranej nienależnie z budżetu Gminy w okresie od 01.01.2023r. do 31.07.2023r., przez skarżącą będącą w 2023 r. organem prowadzącym Przedszkole Niepubliczne "[...]" z oddziałami integracyjnymi w G., przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy w wysokości 28 994,76 zł;
2. 2. Nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w terminie 15 dni od daty, kiedy ta decyzja stanie się ostateczna;
3. 3. Określił termin naliczania odsetek należnych w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - po upływie 15 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
4. 4. Wskazał nr rachunku bankowego, na który wpłata winna nastąpić.

W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od stycznia do lipca 2023r. skarżąca Fundacja prowadziła w 2023 r. na terenie Gminy Przedszkole Niepubliczne "[...]" z oddziałami integracyjnymi na podstawie zaświadczenia o wpisie do rejestru niepublicznych placówek oświatowych z 12 stycznia 2018 r. zaktualizowanego w tym samym roku w związku z powiększeniem metrażu placówki i zwiększeniem maksymalnej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola.

W okresie od 11 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. organ dotujący przeprowadził kontrolę w siedzibie przedszkola. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które wskazywały na to, że część udzielonej dotacji mogła zostać pobrana nienależnie, ponieważ w informacji o miesięcznej faktycznej liczbie uczniów -wychowanków przedszkola wykazywano uczniów oddziału "[...]" mieszczącego się w podmiocie leczniczym. Tenże oddział nazwany według nazewnictwa określonego w Statucie Przedszkola stanowiącym załącznik do uchwały Rady Pedagogicznej z 18 maja 2023r. "Oddziałem zamiejscowym Niepublicznego Przedszkola [...] z Oddziałami Integracyjnymi" został uruchomiony w czerwcu 2023 r. i mieścił się przy [...] "[...]".

W toku czynności kontrolnych, jak i w toku wszczętego później postępowania administracyjnego organ ustalił, że do oddziału "[...]" uczęszczały wyłącznie dzieci, które przebywały w U. Sp. z o.o. i korzystały ze świadczeń zdrowotnych. Organ ustalił również, że Fundacja nie zgłaszała organowi faktu uruchomienia w innej lokalizacji dodatkowego, czwartego oddziału i nie złożyła wniosku o aktualizację wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę G., pomimo takiego obowiązku, przewidzianego w art. 168 ust. 13 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.

Wydając decyzję organ stwierdził, że placówki w podmiotach leczniczych to placówki specjalne, których funkcjonowanie wiąże się z dodatkowymi wymaganiami, których przedszkole prowadzone przez skarżącą w podmiocie leczniczym nie spełniało. Nadto w stanie prawnym obowiązującym w dacie udzielania dotacji nie było możliwości uruchomienia oddziału specjalnego w podmiocie leczniczym przez inny podmiot niż podmiot leczniczy. Natomiast Przedszkole Niepubliczne "[...]" z Oddziałami Integracyjnymi prowadziło w podmiocie leczniczym oddział przedszkolny, którego uczniami byli wyłącznie pacjenci pomiotu leczniczego mimo, że nie miało ono statusu przedszkola specjalnego zorganizowanego w podmiocie leczniczym. Organ I instancji uznał zatem, że działanie tzw. Zamiejscowego Oddziału "[...]" w podmiocie leczniczym było nielegalne i w związku z tym nie może być finansowane z dotacji, zatem udzielona dotacja podlega zwrotowi jako pobrana nienależnie na podstawie art. 252 ust. 1, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych.

W związku z odwołaniem strony, SKO utrzymało ww. decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że kluczową kwestią sporną, jest ustalenie stanu faktycznego sposobu funkcjonowania ww. oddziału "[...]" w [...] "[...]" czyli ustalenie, który z stanów faktycznych funkcjonowania przedszkola w podmiocie leczniczym był realizowany w niniejszej sprawie, tzn.:

1. 1) przedszkole, które wynajmuje pomieszczenia na terenie podmiotu leczniczego i dzieci uczęszczające do niego nie są leczone/rehabilitowane (nie posiadają statusu pacjenta) w ww. podmiocie, albo
2. 2) przedszkole, które wynajmuje pomieszczenia na terenie podmiotu leczniczego, i przynajmniej jedno dziecko uczęszczające do niego jest leczone/rehabilitowane (posiada statusu pacjenta) w ww. podmiocie.

Konsekwencją tych ustaleń winno być odnalezienie odpowiedniej normy prawnej, której powinno podlegać usankcjonowanie formy działania tegoż oddziału.

SKO stanęło na stanowisku, że jeżeli przynajmniej jedno dziecko biorące udział w zajęciach przedszkolnych jest jednocześnie przyjęte do podmiotu leczniczego z powodu choroby i ma status pacjenta umożliwiający temu podmiotowi sprawowanie tymczasowego nadzoru i opieki nad nim w związku z obowiązkiem kontroli postępów leczenia oraz techniczną niemożliwością sprawowania tej opieki przez rodzica lub opiekuna prawnego, to nie ulega wątpliwości, że przedszkole takie musi mieć status przedszkola specjalnego, ponieważ dziecko takie będzie przejawiać potrzebę wyjątkowego taktowania jako ucznia (przedszkolaka), innego niż uczeń (przedszkolak) zdrowy w “normalnym" przedszkolu. Przede wszystkim sposób prowadzenia zajęć w podmiocie leczniczym dla dzieci leczących się w tym podmiocie musi ujmować szczególne potrzeby psychofizyczne dzieci.

Natomiast z ustalonego stanu faktycznego wynika, że:

1. 1. Uzdrowisko G. Sp. z o. o. jest podmiotem leczniczym;
2. 2. wszystkie dzieci uczęszczające w okresie od czerwca do lipca 2023r. do oddziału "[...]" przebywały na leczeniu w [...] "[...]" i posiadały status pacjenta;
3. 3. za dzieci uczestniczące w zajęciach edukacyjnych prowadzonych w oddziale "[...]" odpowiedzialni byli pracownicy Przedszkola Niepublicznego "[...]", dodatkowo dzieci miały zapewnioną całodobową opiekę medyczną — zarówno pielęgniarską, jak i lekarską — realizowaną przez personel U;
4. 4. Uzdrowisko G. Sp. z o. o., jako podmiot leczniczy otrzymuje wyłącznie środki finansowe za świadczenia zdrowotne udzielane dzieciom w ramach zawartych umów z Narodowym Funduszem Zdrowia. Spółka podała, że nic otrzymywała żadnego innego finansowania związanego z pobytem dzieci podczas zajęć edukacyjnych w przedszkolu.
5. 5. Środki finansowe z NFZ w ramach zawartych umów na świadczenia zdrowotne udzielane dzieciom obejmują finansowanie:
6. 1) całodobowej opieki medycznej i pielęgniarskiej,
7. 2) zabiegów leczniczych,
8. 3) zakwaterowania,
9. 4) wyżywienia pacjentów.
10. 6. W dniu 20 maja 2023 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy U sp. z o.o. a stroną. Przedmiotem umowy było określenie zasad współpracy pomiędzy stronami w zakresie prowadzenia przez Fundację przygotowania przedszkolnego dla małoletnich pacjentów U w pomieszczeniu wynajmowanym Fundacji przez U. Zgodnie z zawartą umową (§ 1 ust. 1) Fundacja zobowiązała się do "realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dla oddelegowanych do placówki małoletnich pacjentów U." Fundacja zobowiązała się realizować "w/w obowiązek w sposób umożliwiający spełnienie przez U wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa [...] z dnia 23.07.2013r. (§ 1 ust. 2).

Zgodnie z § 1 ust. 3 umowy strony postanowiły, że "W szczególności Fundacja będzie prowadzić zajęcia edukacyjne dla dzieci w wielu 3-6 lat w godzinach 13.00 - 18.00. Zajęcia odbywać się będą w sali będącej przedmiotem najmu określonym niniejsza umową."

Ponadto ustalono, że Fundacja została zobowiązana do dopełnienia wszystkich formalności mających na celu realizację zobowiązań, a w szczególności rejestracji przedszkola lub oddziału przedszkolnego w stosownym organie.

W umowie strony zawarły także ustalenia dotyczące najmu pomieszczenia w budynku [...] z przeznaczeniem wyłącznie na prowadzenie działalności związanej z realizacją obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dla oddelegowanych do placówki małoletnich pacjentów U oraz adaptacji, wyposażenia i remontów bieżących w odniesieniu do wynajmowanego pomieszczenia.

7. protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. z 09 lutego 2023 r. oraz Protokół kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z 17 czerwca 2022 r. swoim zakresem nie obejmował trzeciego piętra, na którym znajdowało się wynajmowane przez Fundację pomieszczenie przeznaczone na działalność oddziału "[...]".

8. W odniesieniu do zobowiązań umownych, o których mowa w pkt. 6 (dokonania rejestracji oddziału we właściwym organie) organ ustalił, że Fundacja nie dopełniła formalności związanych z rejestracją przedszkola lub oddziału przedszkolnego. W dniu 20 października 2023r. Fundacja zgłosiła zmianę danych we wpisie przedszkola niepublicznego pod nazwą: Przedszkole Niepubliczne [...] z oddziałami integracyjnymi, wpisanego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę G.. Jednak zgłoszenia zmian dokonano nieprawidłowo, niezgodnie z art. 168 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, w związku z czym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia i usunięcia braków oraz wskazanie terminu na dokonanie uzupełnień), wobec nie zastosowania się Fundacji do wezwania, organ ewidencyjny w dniu 29 lutego 2024r. wydał decyzję odmowną, na podstawie art. 168 ust. 12 Prawa oświatowego.

Poddając ocenie wyżej przedstawione ustalenia w zakresie stanu faktycznego, organ odwoławczy ustalił, że:

1. 1) Umowa nie jest umową najmu, o której mowa w art. 128 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, lecz umową o współpracy związanej z prowadzeniem przez Fundację przygotowania przedszkolnego dla małoletnich pacjentów U w pomieszczeniu wynajmowanym Fundacji przez U, zlokalizowanym w budynku [...];
2. 2) Fundacja zobowiązała się realizować obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego dla małoletnich pacjentów U, przy czym zapisy umowy w tym zakresie są sprzeczne wewnętrznie, bowiem obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego dotyczy wyłącznie dzieci 6-letnich, natomiast w § 1 ust. 3 umowy strony postanowiły, że "W szczególności Fundacja będzie prowadzić zajęcia edukacyjne dla dzieci w wielu 3-6 lat", przy czym dzieci w wieku 3 - 5 lat nie są objęte obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego.(art. 31 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe);
3. 3) W umowie odwołano się do wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 lipca 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa [...], natomiast całkowicie pomięto przepisy oświatowe określające organizację kształcenia oraz warunki i formy realizacji specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych;
4. 4) W umowie nie ma żadnej wzmianki na temat prowadzenia przez Fundację niepublicznej placówki wychowania przedszkolnego na terenie Gminy G. ani informacji o prowadzeniu przez Fundację działalności oświatowej w rozumieniu art. 170 ustawy - Prawo oświatowe, jest natomiast informacja o wpisaniu do rejestru przedsiębiorców, jak również informacja o organie sprawującym nadzór, którym w przypadku prowadzenia działalności oświatowej winien być Minister Edukacji lecz jak podano, jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
5. 5) W umowie nie ma żadnej wzmianki na temat przekazywania danych uczniów, o których mowa w art. 25 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, niezbędnych do prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania mimo, że obowiązek ten wynika z art. 128 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe.
6. 6) Umowa nr [...] nie zawiera żadnych postanowień dotyczących organizacji specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w § 1 ust. 1 oraz § 5 - § 7 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo - wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej.
7. 7) Fundacja nie dopełniła skutecznie formalności zwianych z rejestracją przedszkola lub oddziału przedszkolnego w stosownym organie, mimo takiego zobowiązania w treści umowy (o czym była już mowa wyżej).

SKO stwierdziło, że ze względu na fakt uczestniczenia w zajęciach przedszkolnych przynajmniej jednego dziecka (faktycznie wszystkich), przebywającego jednocześnie na leczeniu w [...] i posiadającego status pacjenta w czasie uczęszczania na zajęcia przedszkolne, zaktualizował się obowiązek przyjęcia takiego dziecka tylko i wyłącznie do przedszkola specjalnego organizowanego tylko i wyłącznie przez podmiot leczniczy zgodnie z art. 128 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, a jednocześnie spełniającego warunki rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej.

Natomiast Przedszkole Niepubliczne "[...]" nie było przedszkolem specjalnym i było ogólnodostępne, co nie spełniało wymogów w zakresie organizacji kształcenia w podmiocie leczniczym. Z drugiej strony Fundacja nigdy nie posiadała statusu podmiotu leczniczego, aby mogła takie kształcenie specjalne zorganizować.

Dlatego organ II instancji przyjął, że w podmiocie leczniczym mogła (w stanie prawnym obowiązującym w 2023r.) być prowadzona działalność oświatowa poprzez lokalizację fili (oddziału) niepublicznego przedszkola, ale nie w celu kształcenia w tym oddziale dzieci i młodzieży przebywających w podmiocie leczniczym. Zatem można było otworzyć niepubliczne przedszkole zlokalizowane w pomieszczeniach wynajmowanych od podmiotu leczniczego dla wszystkich dzieci z zewnątrz (nieprzebywających w podmiocie leczniczych i niemających statusu pacjenta) lub niepubliczne przedszkole specjalne zlokalizowane w pomieszczeniach wynajmowanych od podmiotu leczniczego dla dzieci z orzeczeniami z zewnątrz (nieprzebywających w podmiocie leczniczych i niemających statusu pacjenta). Obydwie formy prowadzenia takiego "otwartego na dzieci z zewnątrz" przedszkola zlokalizowanego w podmiocie leczniczym są dopuszczalne. Jeżeli jednak chociaż jedno z dzieci uczestniczące w zajęciach przedszkola przebywało jednocześnie w podmiocie leczniczym i miało status pacjenta - to wymaga ono specjalnej organizacji kształcenia i w okresie objętym sporną decyzją powinno ono zostać przyjęte do specjalnego przedszkola zorganizowanego tylko i wyłącznie przez podmiot leczniczy, w którym przebywa.

Zatem dotacja pobrana przez stronę jest pobrana nienależnie, bez podstawy prawnej, co zachodzi wówczas, gdy nie istnieje podstawa prawna udzielenia dotacji, ale także wówczas, gdy beneficjent nie jest uprawniony do jej otrzymania, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jest to równoznaczne z tym, że ta część dotacji podlega zwrotowi.

W skardze na to rozstrzygnięcie strona zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) naruszenie art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia własnego postępowania przez organ II instancji, bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości;
3. 2) naruszenie art. 6, art, 7, art, 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, działania niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, polegające na ignorowaniu faktów i dowodów oraz interpretowaniu realnego stanu faktycznego na niekorzyść strony, sprzecznie z art. 7a kpa oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
4. 3) naruszenie art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 10 kpa polegającym na nienależytym wyjaśnieniu i błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, braku przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego, w szczególności braku postanowień o włączeniu, a tym samym włączenia w poczet materiału dowodowego jakichkolwiek dokumentów i dowodów, czyli niepodjęciu wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
5. 4) naruszenie art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
6. 5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 i art. 7 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie, brak należytego i dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji, brak jakiekolwiek odniesienia się do poszczególnych, zakwestionowanych przypadków dotacji orzeczonej do zwrotu zawartych w decyzji oraz ogólne braki w uzasadnieniu co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń.
7. II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
8. 1) art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, poprzez błędne uznanie, że dotacja została pobrana nienależnie;
9. 2) art. 128 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2181) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w przypadku, gdy przedszkole strony nie było przedszkolem prowadzonym przez podmiot leczniczy ani zorganizowanym w podmiocie leczniczym;
10. 3) brak zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy przepisów aktualnego rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 23 stycznia 2025 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych oraz w oddziałach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 115), pomimo, że regulują one przedmiot sprawy w sposób korzystny dla strony i winny zostać uwzględnione jako aktualne w toku postępowania administracyjnego;
11. 4) art. 168 ust. 4 pkt 3 i ust. 13 ustawy Prawo oświatowe co do obowiązku zgłaszania do ewidencji innych dodatkowych miejsc prowadzenia działalności edukacyjnej poprzez brak zastosowania w niniejszej sprawie w tym zakresie, że wniosek został złożony, co świadczy o prowadzeniu działalności edukacyjnej oraz przemawia za możliwością zorganizowania zajęć poza miejscem stałej siedziby jako filia lub oddział przedszkola, także w miejscu w którym działa podmiot leczniczy;
12. 6) (błąd w numeracji, winno być 5) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych (dalej jako ufp), poprzez błędną kwalifikację prawną i w konsekwencji bezzasadne uznanie dotacji za pobraną nienależnie, gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do wydania decyzji o zwrocie dotacji jako pobranej nienależnie.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona podniosła, że SKO "nie przeprowadziło w ogóle własnego postępowania wyjaśniającego ani tym bardziej dowodowego. Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli stanowiska i argumentów faktycznych, prawnych organu I instancji, zaniechało zaś całkowicie przeprowadzenia samodzielnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy", podczas gdy jego obowiązkiem było powtórne rozpoznanie sprawy, a nie tylko kontrola rozstrzygnięcia organu.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego fundacja zarzuciła, że "nigdy nie określała, że prowadzi przedszkole specjalne w podmiocie leczniczym. Nigdy także nie występowała o zwiększoną dotację, jaka należna byłaby na uczniów przedszkola specjalnego w podmiocie leczniczym. Wreszcie, nigdy i nigdzie nie zostało określone, że utworzone jest przedszkole specjalne w takim podmiocie."

Okoliczność "zlokalizowania" oddziału przedszkola w budynku, w którym jest sanatorium, nie jest "nielegalną" działalnością przedszkola niepublicznego, lecz legalną działalnością w miejscu, jakie zostało wybrane.

Fundacja wskazała także, że "Przedszkole Niepubliczne "[...]", prowadzone przez Fundację jako organ prowadzący, w roku 2022 złożyło wniosek o udzielenie dotacji na uczniów na rok 2023 oraz przekazało dane do systemu informacji oświatowej, a tym samym spełniło jedyny warunek udzielenia dotacji, jaki został określony w art. 33 ust. 1 ufzo", zatem dotacja jest mu należna. Natomiast "lokalizacja (w niezgłoszonym organowi miejscu prowadzenia działalności – przyp. Sądu), jako czynnik techniczny, nie może przesądzać o legalności wykorzystania środków dotacyjnych przy braku innych uchybień natury materialnoprawnej."

Skarżąca zwróciła uwagę na przepisy rozporządzenia obowiązującego od 2025r., z których wynika, że oddziały specjalne w podmiotach leczniczych mogą być zorganizowane przez przedszkola lub szkoły mające siedzibę poza podmiotami leczniczymi. Na tej podstawie wywiodła, że w sytuacji, gdy nowe przepisy są korzystniejsze dla strony niż dotychczasowe, winny być zastosowane przez organ, bo doktryna zawsze umożliwia ich uwzględnienie na korzyść strony. Dotyczy to także prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Jako pierwsze należy rozważyć zarzuty związane z prawidłowością ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceną dowodów, gdyż rozważań prawnych można dokonywać jedynie w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Odnośnie tej części zarzutów Sąd ich nie podzielił. Organy przeprowadziły w sprawie szczegółową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 kpa, a wyciągnięte wnioski mieściły się w ramach przyznanej organom swobody w ich ocenie. Strona zarzuca, że organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania, a jedynie oparł się na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, w szczególności na protokole kontroli. Zauważyć jednak należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena sprawy w jej całokształcie – co niewątpliwie nastąpiło - a nie przeprowadzanie nowych dowodów. Wręcz przeciwnie: przeprowadzanie dowodów nowych może mieć miejsce tylko w niewielkim zakresie, gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Właśnie z tego powodu ustawodawca wprowadził do Kpa art. 138 § 2, umożliwiający organowi odwoławczemu uchylenie decyzji w sytuacji, gdyby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Trzeba także zwrócić uwagę na art. 136 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu, ale także na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo materiałów w sprawie. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby strona z taki żądaniem się zwracała. Wręcz przeciwnie – na str. 26 decyzji I instancji organ wskazał, że strona w toku postępowania nie zgłaszała żadnych odwodów ani nie składała wniosków. Trudno więc zarzucić organowi niepodjęcie z własnej inicjatywy bliżej nieokreślonych działań, mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.

Natomiast zarzut jakoby organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny sprawy jest nieuzasadniony, co wynika ze szczegółowego uzasadnienia decyzji. Fakt, że stanowiska organów obu instancji są zbieżne nie świadczy o wadliwości rozstrzygnięć, tylko o tym, że niezależnie od siebie doszły one do tożsamych wniosków.

Fakt, że organ nie wydał postanowienia o włączeniu do materiału dowodowego protokołu kontroli z 7 września 2023r., na którym oparł swe ustalenia jest uchybieniem formalnym, ale nie ma wpływu na wynik sprawy, jeśli zważyć, że skarżąca została z nim zapoznana w związku z kontrolą i znajdował się on w aktach sprawy, z którymi strona również miała możliwość zapoznania się, o czym została zawiadomiona pismem z 1 lipca 2025r., odebranym 14 lipca 2025r. Nie było więc tak, że strona została zaskoczona treścią protokołu albo została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego w oparciu o jego treść.

Natomiast fakt zapoznania się strony z treścią protokołu kontroli wynika z adnotacji o odmowie jego podpisania, naniesionej na protokole przez Prezesa Fundacji. (Protokół w aktach sprawy, poz. 9, brak numeracji stron).

Również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kpa Sąd ocenił jako bezzasadne. Decyzja SKO czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 Kpa, gdyż zawiera wszystkie elementy przewidziane w § 1. Uzasadnienie spełnia też z warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie przedstawia stan faktyczny sprawy i przywołuje dowody, z których on wynika, a także wyjaśnia stosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. To, że strona wywodzi inne wnioski z ustalonego stanu faktycznego nie jest wystarczające dla stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji lub niekompletności jej uzasadnienia, a jedynie jest wynikiem innej oceny prawnej tego stanu faktycznego.

Dlatego Sąd uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania związanych z prawidłowością przeprowadzenia postępowania dowodowego, ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwością treści decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy przytoczyć należy art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.1082) – dalej powoływana jako p.o., zgodnie z którym system oświaty obejmuje:

1. 1) przedszkola, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami specjalnymi lub integracyjnymi, a także inne formy wychowania przedszkolnego;
2. 2) szkoły:
3. a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego.

Przy czy, w myśl art. 4 pkt 1 p.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Natomiast w myśl art. 4 pkt 2 p.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole specjalnej lub oddziale specjalnym - należy przez to rozumieć odpowiednio:

1. b) szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej, oraz w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 128 ust. 3;

Z powyższego wynika, że w podmiocie leczniczym może funkcjonować jedynie szkoła zorganizowana w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie, w której stosuje się odpowiednią organizację kształcenia i specjalne działania opiekuńczo – wychowawcze, a więc jedynie szkoła specjalna.

Przywołany wyżej art. 128 ust. 3 p.o. stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, organizację kształcenia oraz warunki i formy realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w szkołach, o których mowa w ust. 1, uwzględniając szczególne potrzeby psychofizyczne dzieci i młodzieży.

W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2181) – dalej powoływane jako rozporządzenie.

Stosownie do § 1 rozporządzenia, przedszkola specjalne, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych specjalnych, szkoły podstawowe specjalne oraz szkoły ponadpodstawowe specjalne zorganizowane w podmiotach leczniczych, zwanych dalej "podmiotami", zapewniają dzieciom i młodzieży, zwanym dalej "uczniami", kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, organizowane w czasie uzgodnionym z kierownikiem podmiotu lub ordynatorem oddziału [...].

Zaś po myśli § 2 ust. 1 rozporządzenia uczniowi organizuje się kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub szkole, zorganizowanych w podmiocie, odpowiednio do wskazań lekarza prowadzącego leczenie.

Z powyższego wynika, że w podmiocie leczniczym może być zorganizowane jedynie przedszkole specjalne, zapewniające działania edukacyjne dla dzieci przebywających w tym podmiocie i dla nich właściwe ze względu na stan ich zdrowia.

Natomiast skarżąca sama przyznała, że nigdy nie twierdziła, aby oddział prowadzony przez nią w podmiocie leczniczym był przedszkolem specjalnym. Nie spełniła przeto wymagań do uzyskania dotacji.

Skarżąca powołała się na umowę najmu pomieszczenia na potrzeby funkcjonowania oddziału przedszkolnego, zawartą z podmiotem leczniczym.

Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że czym innym jest szkoła zlokalizowana w podmiocie leczniczym, a czym innym zorganizowana w tym podmiocie.

W tym pierwszym przypadku szkoła korzysta jedynie z pomieszczeń podmiotu leczniczego, który jest tylko stroną umowy najmu. Jest to placówka skierowana na zaspokajanie potrzeb edukacyjnych dzieci z zewnątrz, niekorzystających ze świadczeń zdrowotnych w podmiocie leczniczym.

Pojęcie szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym jest wyrażeniem ustawowym, użytym m.in. w art. 4 pkt 2 lit. b, art. 128 ust. 1 p.o. i odnosi się do szkoły zorganizowanej (czyli organizacyjnie powiązanej z podmiotem leczniczym, a nie tylko umiejscowionej w podmiocie leczniczym) i to w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie (co wynika z art. 4 pkt 2 lit. b p.o.) przy zachowaniu warunków wynikających z wcyt. § 2 ust. 1 rozporządzenia, tj. przy uwzględnieniu wskazań lekarskich.

Z powyższego wynika, że szkoła niebędąca szkołą specjalną może być jedynie zlokalizowana w podmiocie leczniczym (jak w każdym innym miejscu, możliwym do wykorzystania na cele edukacyjne na podstawie umowy najmu), ale wówczas jest przeznaczona dla dzieci spoza placówki leczniczej. Natomiast jeśli jej uczniami mają być dzieci korzystające z usług placówki medycznej, wówczas przedszkole takie musi mieć charakter przedszkola specjalnego i spełniać wymagania co do kształcenia i opieki nad dziećmi przebywającymi w placówce z uwzględnieniem ich stanu zdrowia i potrzeb edukacyjno – opiekuńczych.

Natomiast skarżąca dokonała połączenia tych dwóch rozłącznych wariantów, co – zdaniem Sądu – prowadzi do obejścia prawa w zakresie wymogów dot. przedszkola specjalnego i owych szczególnych potrzeb edukacyjnych. Z jednej bowiem strony prowadzi oddział przedszkolny nie tylko zlokalizowany w podmiocie leczniczym, ale także przeznaczony dla pacjentów tego podmiotu, czyli takie, które winno być przedszkolem specjalnym i spełniać szczegółowe wymagania w zakresie kształcenia oraz specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych. Z drugiej strony twierdzi, że nie jest to przedszkole specjalne, ale w takim razie nie ma prawnej możliwości zorganizowania go (a nie tylko zlokalizowania) w podmiocie leczniczym i na potrzeby dzieci przebywających w nim jako pacjenci.

Wskazać także należy, że w przedszkolu niepublicznym prowadzonym przez skarżącą organ nadzoru pedagogicznego 31 października 2023r. przeprowadził kontrolę doraźną. Z protokołu wynika, że Niepubliczne Przedszkole [...] jest przedszkolem ogólnodostępnym z oddziałami integracyjnymi, co nie spełnia wymagań określonych w prawie oświatowym dotyczącym kształcenia na terenie podmiotu leczniczego. Na terenie U działalność edukacyjną mogą prowadzić przedszkola i szkoły specjalne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. Nadto Przedszkole organizuje zajęcia wychowania przedszkolnego, ale nie organizuje specjalnych działań opiekuńczo - wychowawczych w czasie wolnym od nauki, co jest niezgodne z ww. rozporządzeniem. (Protokół w aktach sprawy, brak nr pozycji i strony akt).

Nadto w piśnie z 27 grudnia 2023r. Dyrektor Delegatury Kuratorium Oświaty poinformował organ I instancji, że ani dyrektor ani organ prowadzący przedszkole nie wnieśli zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz o tym, że 4 grudnia otrzymał informację o likwidacji dodatkowego oddziału prowadzonego w [...] "[...]", co świadczy o tym, że strona nie kwestionuje ustaleń organu nadzoru pedagogicznego. (Również w aktach sprawy).

Stosownie do art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1483) – dalej powoływana jako u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Ponieważ pochodzą one z budżetu i są przeznaczone na realizację konkretnych zadań publicznych, to mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Beneficjent jest jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II GSK 159/13, Legalis nr 951989; wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., V SA/Wa 495/07, Legalis nr 273139).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p.:

Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1. 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2. 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
3. - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Definicję legalną dotacji nienależnej zawiera art. 252 ust. 4 u.f.p. stanowiąc, że dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Taką dotacją udzieloną bez podstawy prawnej jest dotacja przyznana w warunkach, w których udzielona być nie mogła, tj. na przedszkole, które – z racji objęcia opieką dzieci przebywających w podmiocie leczniczym - winno być przedszkolem specjalnym i spełniać wynikające z tego wymogi, ale funkcjonowało jako zwykłe przedszkole, przeznaczone dla dzieci zdrowych.

Po wtóre, strona nie była podmiotem uprawnionym do prowadzenia oddziału specjalnego w podmiocie leczniczym i w istocie nie prowadziła w tym podmiocie ani przedszkola specjalnego, ani oddziału specjalnego, pomimo tego, że uczniami przedszkola byli pacjenci U. Placówka prowadzona przez stronę nie miała statusu przedszkola specjalnego lecz ogólnodostępnego z oddziałem integracyjnym. Strona nie miała zatem prawa do otrzymania dotacji z budżetu gminy na dofinansowanie opieki nad dziećmi przebywającymi w oddziale zlokalizowanym w podmiocie leczniczym.

Natomiast jak wynika z komentarza do ufp, "Brak podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy w ogóle brak jest przepisu uprawniającego do udzielenia określonego rodzaju dotacji bądź gdy istnieje podstawa prawna udzielenia dotacji, ale jej beneficjent nie jest podmiotem uprawnionym do jej otrzymania [M. Stawiński [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 252.].

Kolejnym argumentem na potwierdzenie tezy, że skarżąca nie jest – w stanie faktycznym tej sprawy - podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji na dzieci przebywające w U jest fakt, że w umowie nr [...] zawartej 20 maja 2023 r. pomiędzy U a stroną, Fundacja jako strona umowy nie występuje w roli organu prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową, lecz w roli podmiotu wpisanego do rejestru przedsiębiorców.

Tak więc Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że Fundacja nie była uprawniona do pobierania dotacji na dzieci objęte opieką w oddziale "[...]" w [...], zatem prowadzenie działalności edukacyjnej przez Fundację na terenie podmiotu leczniczego nie było działalnością podlegającą finansowaniu na podstawie ustawy z 16 grudnia 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych, a jeśli mimo tego takie dofinansowanie otrzymała, zasadny jest jego zwrot.

Z uwagi na powyższe, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji obu instancji i dokonaną przez nie wykładnią przepisów prawa materialnego przedstawioną w ich decyzjach.

Odnośnie kwoty żądanego zwrotu organ I instancji na str. 23 i 24 wyjaśnił, że zwrotowi podlegało całe dofinansowanie wypłacone na dofinansowanie opieki przedszkolnej w tym oddziale w czerwcu i lipcu 2023r. (umowa nr [...] w sprawie określenia zasad współpracy pomiędzy skarżącą a [...] została zawarta 20 maja 2023r.). Kwota dotacji do zwrotu została ustalona w oparciu o miesięczną informację o faktycznej liczbie uczniów w danym miesiącu, przekazywaną organowi przez dotowaną placówkę zgodnie z zasadami określonymi w uchwale Rady Gminy. Stanowiła ona iloczyn miesięcznej kwoty dotacji przy uwzględnieniu wag dla poszczególnych uczniów oraz liczby dzieci wykazanych przez skarżącą jako korzystające z opieki przedszkolnej (8 dzieci w czerwcu i 4 w lipcu).

W skardze (str.

18) strona podniosła, że od 2025r. przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 128 ust. 3 p.o. uległy zmianie i w sytuacji, gdy są korzystniejsze dla strony możliwe jest ich uwzględnienie na korzyść strony.

Poglądu tego Sąd nie podziela. Faktem jest, że w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z 23 stycznia 2025 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych oraz w oddziałach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025r., poz.115) dopuszczono możliwość zorganizowania szkół czy oddziałów specjalnych w podmiotach leczniczych przez przedszkola lub szkoły mające siedzibę poza podmiotami leczniczymi. Z powyższego wynika jednak, że skoro możliwość taka pojawiła się dopiero z dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. od 29 stycznia 2025r. to oznacza to, że wcześniej nie istniała.

Nie można też podzielić twierdzenia strony, że przepisy te mogą być uwzględnione z korzyścią dla strony.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również w myśl art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy nie mogą "wybrać" przepisów prawa, w oparciu o które wydają rozstrzygnięcia lecz winny stosować przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzeń będących przedmiotem orzekania. Natomiast zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych w 2023r. przepisów, które weszły w życie w styczniu 2025r. oznaczałoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, a jednocześnie stanowiło rozstrzygnięcie pozbawione podstawy prawnej, a więc nieważne zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Niezasadny okazał się zatem zarzut skargi odnoszący się do tej kwestii.

Z uwagi na powyższe kwestia niezgłoszenia organowi kolejnej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych na podstawie art. 168 ust. 4 w zw. z ust. 13 p.o., nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż to nie kwestia niezgłoszenia lokalizacji jest powodem orzeczenia o zwrocie dotacji.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, zatem w oparciu o art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.