Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 16 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 1206/25

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Sądu decyzją z 23 października 2023 r. o numerze 3921/RT/2025 Zarządu Województwa Śląskiego utrzymał w mocy decyzję wydaną 21 maja 2025 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił Fundacji [...] z siedzibą w S. stwierdzenia nadpłaty w wysokości 22 307,56 zł z tytułu dokonanego przez Fundację zwrotu środków w ramach projektu pn.: "[...]", realizowanego przez Fundację na podstawie umowy o dofinansowanie o numerze [...] z 27 lutego 2019 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.

Jako podstawy prawne swej decyzji Zarząd wskazał: art.104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 581, dalej: u.s.w.), art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 75 § 1 i § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej o.p.), w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa), art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej: u.f.p.).

W uzasadnieniu swej decyzji Zarząd Województwa Śląskiego (dalej w skrócie jako "Zarząd") przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał zatem, że 27 lutego 2019 r. Województwo Śląskie - Wojewódzki Urząd Pracy w K., pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej (w skrócie jako "IP"), zawarło z Fundacją umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]".

Projekt realizowany był od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.

Na mocy § 2 umowy IP przyznała Fundacji dofinansowanie na pokrycie wydatków kwalifikowalnych projektu w łącznej kwocie: 1 973 420,03 zł, tj. ze środków europejskich w kwocie 1 765 691,60 zł., co stanowi 85% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 207 728,43 zł, co stanowi 10% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Na podstawie § 12 w związku z § 36 ust. 2 umowy o dofinansowanie Fundacja zobowiązana była do rozliczenia otrzymanych transz w formie przedkładanych do IP wniosków o płatność, zgodnie z harmonogramem płatności, o którym mowa w § 10 ust. 1 umowy. Fundacja złożyła 11 wniosków o płatność za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Wszystkie wnioski zostały zaakceptowane przez IP, w tym wniosek o płatność końcową nr WNP 011 zatwierdzono warunkowo.

W dalszej kolejności IP przeprowadziła kontrolę prawidłowości i efektywności realizacji projektu i ustaliła, że realizacja projektu odbyła się z naruszeniem zapisów § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tymi zapisami Beneficjent zobowiązał się do: przesyłania w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym udzielane są w projekcie formy wsparcia, wyłącznie w formie elektronicznej za pośrednictwem [...], miesięcznych harmonogramów udzielanych w ramach projektu form wsparcia, w szczególności: szkoleń, kursów, staży, działalności gospodarczych, usług doradczych, poradnictwa, warsztatów, seminariów, studiów wyższych i podyplomowych, zgodnie ze wzorem harmonogramu form wsparcia, pn. Wzór miesięcznego harmonogramu udzielanych w ramach projektu form wsparcia znajdował się na stronie internetowej [...] [...]. W przypadku zmiany harmonogramu Beneficjent zobowiązał się do niezwłocznego przesłania zaktualizowanego harmonogramu.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Fundacja naruszyła te zasady, ponieważ przekazywała Harmonogramy realizowanych form wsparcia (dalej HFW) ze znacznym opóźnieniem lub w trakcie trwającego już wsparcia. Stanowiło to przesłankę do nałożenia korekty na koszty pośrednie według kategorii 10 załącznika nr 5 do umowy - "Taryfikator nakładania korekt finansowych na koszty pośrednie" (dalej: taryfikator korekt), poprzez obniżenie stawki ryczałtowej wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu o 1,5%.

Pismem z 9 września 2022 r. IP wezwała Beneficjenta do zwrotu łącznej kwoty 22 307,56 zł, w tym kwoty 19 329,21 zł bez odsetek oraz kwoty 2 978,35 zł wraz z odsetkami, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania, na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. Beneficjent zwrócił żądaną od niego kwotę, po czym 29 lutego 2024 r. złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty na podstawie przepisów art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Uznał bowiem, że nie było podstaw do nałożenia korekty finansowej na koszty pośrednie projektu.

Organ pierwszej instancji, co już zostało nadmienione, odmówił Fundacji stwierdzenia nadpłaty, a Zarząd Województwa utrzymał tę decyzję w mocy. Zarząd przyjął, że z mocy przepisu art. 60 pkt 6 u.f.p. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

Natomiast zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych u.f.p., stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy Działu III ustawy O.p. Zatem wniosek Fundacji został rozpatrzony w oparciu o wskazane przepisy Ordynacji podatkowej - art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1 i § 4a tej ustawy. Organy uznały jednak, że nałożona na Fundacje i przez nią zapłacona korekta nie jest kwotą zapłaconą nienależnie ani w wysokości większej od należnej, co definiuje nadpłatę zgodnie z przepisem art. 72 § 1 O.p.

Podstawą prawną zwrotu dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Zgodnie z art. 206 u.f.p. umowa ta określa szczegółowe warunki dofinansowania. Naruszenie procedur, określonych w przepisie art. 184 ust. 1 u.f.p., przy wykorzystaniu środków europejskich (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), dotyczy więc przede wszystkim procedur wskazanych w umowie.

Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Ponadto w § 4 ust. 4 ww. umowy Beneficjent zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisy prawa krajowego i unijnego oraz Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 26 (m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 dalej: wytyczne). Wszystko to składa się na pojęcie "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Umowa o dofinansowanie projektu zawarta 27 lutego 2019 r. dookreśliła zasady, w oparciu o które projekt miał być realizowany. W umowie o dofinansowanie w szczególności znalazły się następujące uregulowania, które mają związek z niniejszą sprawą;

1. - § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4, zgodnie z zapisami których: [ust. 1] "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych określonych zgodnie z § 1 pkt 29) oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego.", [ust. 2] "Beneficjent oświadcza, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29) oraz zapisami SzOOP i zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami, w tym ze szczegółowymi obowiązkami Beneficjenta określonymi w załączniku nr 4 do Umowy." [ust. 4] "Przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązuje się stosować przepisy prawa unijnego i krajowego oraz aktualną treść Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29 lit.e).",
2. - § 5 ust. 6 zgodnie z zapisami których: [ust. 6] "Jeżeli IP-WUP na podstawie wyników kontroli, wizyty monitoringowej lub weryfikacji wniosku o płatność stwierdzi, iż Beneficjent lub zaangażowany przez niego personel projektu rażąco naruszył procedury związane z realizacją projektu podejmie decyzję o obniżeniu stawki ryczałtowej kosztów pośrednich, o których mowa w ust. 3 na warunkach określonych w Taryfikatorze nakładania korekt finansowych na koszty pośrednie stanowiącym załącznik nr 5 do umowy.",
3. - § 19 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z zapisami których: [ust. 1] "Beneficjent zobowiązuje się do: 1) niezwłocznego informowania IP-WUP o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji;
4. 2) przesłania w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym udzielane są w projekcie formy wsparcia, wyłącznie w formie elektronicznej za pośrednictwem [...], miesięcznych harmonogramów udzielanych w ramach projektu form wsparcia, w szczególności: szkoleń, kursów, staży, działalności gospodarczych, usług doradczych, poradnictwa, warsztatów, seminariów, studiów wyższych i podyplomowych, zgodnie ze wzorem harmonogramu form wsparcia, pn. Wzór miesięcznego harmonogramu udzielanych w ramach projektu form wsparcia znajdującym się na stronie internetowej [...]. W przypadku zmiany harmonogramu Beneficjent zobowiązuje się do niezwłocznego przesłania zaktualizowanego harmonogramu. W/w informacje muszą być przekazywane z poszanowaniem przepisów o ochronie danych osobowych. Niedopełnienie obowiązku przesłania zaktualizowanego harmonogramu skutkujące odbyciem przez IP-WUP bezprzedmiotowej wizyty monitoringowej, zaplanowanej w oparciu o nieaktualny harmonogram może spowodować obciążenie Beneficjenta kosztami delegacji służbowej pracowników IP-WUP".

W końcowej części swego wywodu Zarząd odwołał się do przepisów unijnych, wskazując na art. 125 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, dalej; "rozporządzenie ogólne"), podkreślając że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. W odniesieniu do zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego instytucja zarządzająca kontroluje, czy dofinansowane produkty i usługi zostały dostarczone, czy wydatki deklarowane przez Beneficjentów zostały zapłacone oraz, czy spełniają one obowiązujące przepisy prawa, wymagania programu operacyjnego oraz warunki wsparcia operacji

W przypadku niezgodności realizacji projektu z przepisami, na podstawie których została udzielona pomoc publiczna, w tym z umową o dofinansowanie, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego korekty finansowe dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze i stosuje proporcjonalną korektę.

Zakres regulacji nieprawidłowości obejmuje konieczność badania istnienia przesłanki szkody, w znaczeniu szkodliwego wpływu na budżet UE. Szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego może mieć wymiar realny lub potencjalny. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość. Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez Beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Powstaje ona automatycznie, gdy Beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem; do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego.

Tym samym do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia.

W skardze na decyzję odwoławczą Fundacja zarzuciła Zarządowi Województwa naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

1. 1. Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i nałożeniu korekty z powodu błędnego uznania, że Skarżąca wykorzystała z naruszeniem procedur środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w sytuacji, gdy zachowane zostały wymagane procedury i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
2. 2. Art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierozważeniu, czy wystąpiły wszystkie zawarte w tym przepisie przesłanki, które uprawniają do ustalenia przez organ stwierdzenia nieprawidłowości rozumianej jako naruszenie prawa unijnego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
3. 3. Art. 85 ust. 1, 2 i 3, art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wszystkich zawartych w tym przepisie przesłanek uprawniających organ do nałożenia korekty, w tym w szczególności zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem natury i wagi naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz skutki finansowe tego naruszenia dla budżetu Unii jak również charakteru i wagi nieprawidłowości oraz zakresu i skutków finansowych defektów stwierdzonych w systemach zarządzania i kontroli danego programu operacyjnego.
4. 4. § 5 ust. 6 umowy o dofinansowanie z dnia 27 lutego 2019 r. przez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia procedury związanej z realizacją projektu, podczas gdy brak jest podstaw do takich twierdzeń w sytuacji, gdy Skarżąca przekazywała harmonogramy realizowanych form wsparcia, nie czyniąc niemożliwym zaplanowanie i przeprowadzenie przez IP kontroli organizowanych przez beneficjenta form wsparcia.
5. 5. § 19 ust. 1 pkt 2) umowy o dofinansowanie z dnia 27 lutego 2019 r. przez uznanie, że Skarżąca dopuściła się naruszenia obowiązku terminowego przekazywania harmonogramów organizowanych form wsparcia, podczas gdy powyższa nieterminowość w żaden sposób nie wpłynęła na uprawnienia IP do przeprowadzenia kontroli, a nadto Skarżąca biorąc pod uwagę cel projektu nie miała realnych możliwości przekazywania harmonogramów form wsparcia w terminach wymaganych przez IP.
6. 6. Pkt 10 załącznika nr 5 do umowy - Taryfikator nakładania korekt finansowych na koszty pośrednie poprzez jego zastosowanie, a to wobec uznania przez organ, że w sprawie doszło do uporczywego, notorycznego nieprzesyłania harmonogramów organizowanych form wsparcia, podczas gdy Skarżąca przesyłał harmonogramy nie powodując niemożliwości przeprowadzenia kontroli przez IP.
7. 7. Art. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 1758) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w stosunku do Skarżącej wystąpiły przesłanki jego zastosowania, co powinno obligować do odstąpienia od żądania zwrotu kwoty dofinansowania.
8. 8. Art. 6 i art. 12 ustawy. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w zw. z art. 78 § 1, § 2 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmówienie dopuszczenia dowodów powołanych przez Skarżącą ze wskazaniem, że okoliczności, które miałyby zostać udowodnione powyższymi dowodami, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
9. 9. Art. 67 u.f.p. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1), art. 73 § 1 pkt 1) o.p. w zw. z art. 75 § 1 i § 4a o.p. przez nałożenie korekty finansowej na koszty pośrednie i uznanie przez organ, że brak jest podstaw do stwierdzenia nadpłaty w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej nie zachodzą podstawy do nałożenia korekty finansowej, a wobec złożenia wniosku przez Skarżącą o stwierdzenie nadpłaty, organ powinien wydać decyzję zgodną z wnioskiem Skarżącej.

Druga grupa zarzutów skargi dotyczy naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. Art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. przez odmienne zachowanie w dwóch identycznych sytuacjach, kiedy w ramach innego projektu organ uznał, że nieprzesyłanie harmonogramów w terminach wynikających z umowy nie stanowi rażącego uchybienia skutkującego nałożeniem korekty finansowej na koszty pośrednie.
2. 2. Art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 143 rozporządzenia 1303/2013 polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności niezastosowaniem przez organ jakichkolwiek obniżek, brakiem uzasadnienia, czy zachodziły podstawy do dokonania takowych obniżek, a jeżeli nie, to dlaczego i jakie okoliczności, czy też kryteria o tym zdecydowały, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jak organ ocenia wagę i charakter nieprawidłowości, brak rozważenia, czy doszło do faktycznych lub mogących powstać strat finansowych i ewentualnie czym one się przejawiały, a tym samym organ nie określił jakie znaczenie dla wielkości zastosowanej korekty finansowej mógł mieć ewentualny fakt, że żadne straty finansowe w wyniku nieterminowego przesyłania harmonogramów udzielonego wsparcia nie zaistniały lub jakie znaczenie miały dla ewentualnych faktycznych strat finansowych, brak wyjaśnienia na czym miałoby polegać indywidualne oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej naruszeniem przepisów i w jaki sposób wpływało na wysokość zastosowanej korekty - stosownie do art. 143 § 2 Rozporządzenia 1303/2013.
3. 3. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania organ winien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy, tj. stwierdzić nadpłatę w wysokości 22 307,56 zł.
4. 4. Art. 78 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odmówienie dopuszczenia dowodów w sprawie w postaci zeznań świadków oraz dokumentów uznając, że okoliczności, które miałyby zostać udowodnione powyższymi dowodami nie mają znaczenia dla sprawy lub zostały wykazane już innymi dowodami, podczas gdy zeznania świadków miały na celu wykazanie sposobu realizacji umowy przez Skarżącą i brak po jej stronie przesłanki notoryczności i uporczywości w nieterminowym składaniu harmonogramów, celowości natychmiastowego kwalifikowania osób do poszczególnych form wsparcia w celu prawidłowej realizacji projektu, niemożliwości właściwej realizacji celów projektu przy konieczności planowania systemów wsparcia dla poszczególnych osób z miesięcznym wyprzedzeniem, wpływu COVID-19 na nieprawidłowości, na które powołuje się organ przy realizacji umowy przez Skarżącą, natomiast dokumenty miały na celu wykazać, że Skarżąca w tym samym czasie miała przeprowadzanych kilka niezależnych od siebie zdalnych kontroli będąc zobowiązaną do przygotowania wszystkich dokumentów do zdalnej kontroli organu w kilku projektach.

W uzasadnieniu tych zarzutów Fundacja zakwestionowała trzy podstawowe założenia decyzji o tym, że jej uchybienia miały charakter rażący, że spowodowały niemożność przeprowadzenia kontroli przez IP form wsparcia realizowanych przez Skarżącą i że naruszenie te doprowadziły do obciążenia budżetu EU nieuzasadnionym wydatkiem.

Zdaniem Fundacji państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę stwierdzonych nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Nałożenie korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. W przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości należy dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać, w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona korekta finansowa nie może być przy tym oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta, charakteru nieprawidłowości, wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesione przez fundusze. Tym wymogom zaskarżona decyzja nie odpowiada.

Fundacja zarzuciła jednocześnie, że Organ nie zastosował jakichkolwiek obniżek. Nie uzasadnił, czy zachodziły podstawy do ewentualnego dokonania takowych obniżek, a jeżeli nie, to dlaczego i jakie okoliczności, czy też kryteria o tym zdecydowały. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał też jak ocenia wagę i charakter nieprawidłowości. Nie rozważył, czy doszło do faktycznych lub mogących powstać strat finansowych i ewentualnie, czym one się przejawiały. Tym samym nie określił jakie znaczenie dla wielkości zastosowanej korekty finansowej mógł mieć ewentualny fakt, że żadne straty finansowe w wyniku nieterminowego przesyłania harmonogramów udzielonego wsparcia nie zaistniały lub jakie znaczenie miały dla ewentualnych faktycznych strat finansowych. W żaden sposób Organ nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać indywidualne oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej naruszeniem przepisów i w jaki sposób wpływało na wysokość zastosowanej korekty.

W dalszej kolejności Fundacja zawarła wywód, z którego wynika, że przesyłanie harmonogramów udzielanych form wsparcia w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym udzielane są w projekcie formy wsparcia było nie do wykonania. Przyczyną tego był sposób działania systemu LSI, który był zalecany przez IP oraz specyfika pracy z osobami szukającymi wsparcia w bezrobociu, jak również czas pandemii COVID – 19. Co jednak Fundacja podkreśliła, Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób zamieszczenie harmonogramów z opóźnieniem spowodowało brak możliwości przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych, skoro kontrola ta została przeprowadzona po zakończeniu projektu i oparła się wyłącznie na danych przekazanych przez Skarżą - tabeli ze wskazaniem dat przesyłania harmonogramów form wsparcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143, w skrócie jako "p.p.s.a.") o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. oraz o stwierdzenia nadpłaty na rzecz Skarżącej w kwocie 22 307,56 zł, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Zarządu Województwa Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Fundacja wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie przepisu art. 106 § 3 tej ustawy o dopuszczenie przez Sąd dowodów z załączonych do skargi dokumentów.

Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Rozpoznanie wniosku Fundacji jako o zwrot nadpłaty w trybie przepisów Ordynacji podatkowej – art. 72 i następne jest trafne. Sąd podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku z 19 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 703/12 (wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z przepisem art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Należności, o których mowa w art. 60 to, między innymi, należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; określone jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym.

W sprawach dotyczących tego rodzaju należności, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a więc tego działu, w którym zawarte są przepisy dotyczące stwierdzenia nadpłaty.

W niniejszej sprawie kwota do zwrotu została określona w trybie bezdecyzyjnym, przewidzianym w art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w drodze wezwania do zwrotu środków przez instytucję, która podpisała umowę z beneficjentem i ich zapłaty, co jest to równoznaczne z tym, że nie wydaje się wówczas decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, a istnienie takiej decyzji byłoby przeszkodą do stosowania instytucji stwierdzenia nadpłaty, bowiem wówczas otwiera się tryb z art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, czyli odwołanie, ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podmiot, który wykonał wezwanie do zwrotu środków nie powinien być w gorszym położeniu niż ten, który wezwania nie wykonał i nie może być pozbawiony możliwości dochodzenia swych praw jeśli dojdzie do wniosku, że wykonał wezwanie nieuzasadnione lub wykonał wezwanie by uniknąć naliczania odsetek.

Wniosek o stwierdzenie nadpłaty jest tu, zdaniem Sądu, dopuszczalny z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej, oczywiście przy odpowiednim stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej.

Wydanie orzeczenia stwierdzającego nadpłatę wymagałoby ustalenia, że kwota uiszczona przez Fundację na skutek wezwania IP była nadpłacona lub nienależnie zapłacona. To z kolei rodzi konieczność oceny zasadności nałożenia na Fundację korekty kosztów pośrednich. W tym zakresie Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy wykazały zasadność nałożenia tej korekty i jej wysokości.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że przesłanki faktyczne nałożenia korekty, a były nim ustalenia o tym, że Fundacja nie realizowała obowiązku przekazywania Harmonogramów realizowanych form wsparcia w terminie wynikającym z zapisów § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie, czyli do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym udzielane są w projekcie formy wsparcia, mają charakter ustaleń bezspornych. Jak wynika to z decyzji organu pierwszej instancji, z ustaleń przyjętych na podstawie wyników kontroli, a następnie podzielonych przez organ odwoławczy, na 288 pozycji 181 zostało zamieszczonych w systemie po terminie lub wcale. Fundacja nie neguje tych ustaleń, próbuje nadać im inny charakter przez wskazanie obiektywnych, niezależnych od niej okoliczności tego stanu rzeczy. Nie mniej, bez względu w obecnej chwili na to, co było tego przyczyną, ustalenia te wskazują na to, że realizacja programu miała miejsce z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że procedury te to również postanowienia umów zwartych z beneficjentem, co jest kwestią przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity (porównaj: wyrok NSA: z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 634/19 z tezą Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu., jak również wyrok z 2 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 281/22 z tezą Stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Naruszenie procedur stanowi podstawę do żądania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu, co wynika wprost z przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W tym przypadku dotyczy to zwrotu środków przeznaczonych na koszty pośrednie realizacji programu, bowiem miało miejsce niewłaściwe realizowanie zadań administracyjnych przez kadrę zarządzającą projektem. Bezpośrednim umocowaniem do nałożenia korekty w konkretnej wysokości na koszty pośrednie był zapis § 5 ust. 6 umowy o treści Jeżeli IP-WUP na podstawie wyników kontroli, wizyty monitoringowej lub weryfikacji wniosku o płatność stwierdzi, iż Beneficjent lub zaangażowany przez niego personel projektu rażąco naruszył procedury związane z realizacją projektu podejmie decyzję o obniżeniu stawki ryczałtowej kosztów pośrednich, o których mowa w ust. 3 na warunkach określonych w Taryfikatorze nakładania korekt finansowych na koszty pośrednie stanowiącym załącznik nr 5 do umowy.

Taryfikator przewiduje, w pkt 10, że naruszenie zapisów umowy, których dopuściła się Fundacja sankcjonowane jest obniżeniem stawki ryczałtowej kosztów pośrednich o 1,5 %. Tym samym wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Taryfikatorem, którego zapisy zaakceptowała Strona poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie, jest prawidłowe i to zostało orzeczone. W przypadku potencjalnej szkody dla funduszy unijnych zastosowanie zryczałtowanej stawki ma sens. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne ustalenie w jakiej wysokości powstała potencjalna szkoda i czy obniżenie kosztów pośrednich ma wynosić 1,5 % czy też 1,1% bądź w jeszcze innym wymiarze. Zresztą ze strony Fundacji brak jest wyraźnego wskazania o ile miałaby być obniżona korekta kosztów pośrednich.

Wracając zatem do zarzutów skargi. Żaden z nich nie wskazuje na naruszenie prawa przez orzekające w sprawie organy.

Zarzuty nr 1, 2 i 3, spośród wymienionych wcześniej zarzutów naruszenia prawa materialnego, odnoszą się w pierwszej kolejności do braku możliwości spowodowania szkody w budżecie UE. Zdaniem Fundacji, wyrażonym na stronie 9 skargi, środki unijne podlegają zwrotowi tylko wtedy, gdy naruszeniu procedury towarzyszy powstanie rzeczywistej szkody, bądź gdy istnieje potencjalna możliwość jej wystąpienia. Jest to słuszne stwierdzenie, znajdujące umocowanie w przepisach art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 1 rozporządzenia ogólnego, w którym nieprawidłowość zdefiniowano jako: "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W zasadzie co do tej kwestii strony postępowania są zgodne.

Sąd jednak przyznaje słuszność organowi w tym, że naruszenia procedury, których dopuściła się Fundacja były tego rodzaju, że niosły ryzyko szkodliwego wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W wyroku z 9 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk, WSA w Białymstoku zawarł następującą tezę:

Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną.

Podzielając tę tezę Sąd zwraca uwagę na to, że niepoinformowanie z wyprzedzeniem o planowanych formach realizacji programu przez przesłanie Harmonogramu realizowanych form wsparcia w terminie wynikającym z zapisu § 19 ust. 1 pkt 2 umowy wykluczało kontrolę "bieżącą" Beneficjenta, czyli taką, która mogłaby być do przeprowadzenia w trakcie realizacji formy wsparcia. Nawet jeśli była możliwa kontrola "wsteczna", to już tylko na podstawie dostarczonej dokumentacji, co nie jest równoznaczne. Jest to już sytuacja, którą należy potraktować jako potencjalnie mogącą spowodować szkodę i jest to naruszenie istotne, jak również z uwagi na ilość uchybień rażące i notoryczne. Organy nie naruszyły prawa w tym zakresie.

Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej o tym, że obiektywne okoliczności uprawniały ją do odstąpienia od realizacji zapisu § 19 ust. 1 pkt 2 umowy (wszystkie te okoliczności zostały wymienione na str. 11 – 13 skargi). Beneficjent nie ma uprawnień do samodzielnego modyfikowania przyjętego w umowie sposobu realizacji programu. Nawet jeśli uważa, że tak byłoby lepiej dla osiągnięcia rezultatów programu, to nie może odstąpić od przyjętych zasad bez liczenia się z konsekwencjami w postaci, jak w niniejszej sprawie, korekty kosztów pośrednich. Specyfika pracy z osobami potrzebującymi wsparcia w zatrudnieniu nie była żadną niespodziewaną okolicznością, która ujawniła się w trakcie realizacji programu i uzasadniała odstąpienie od warunków umowy.

Sąd przypomina, że w § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu. Jednocześnie oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29) oraz zapisami SzOOP i zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami.

Sąd nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej o tym, że niewywiązanie się z obowiązku terminowego przesyłania HFW było w całości zawinione przez IP, ponieważ udostępniony przez nią i zalecany system LSI był nieadekwatny do realizowanego przez nią programu. Przede wszystkim, zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 umowy Beneficjent zobowiązany był do przesyłania Harmonogramu Form Wsparcia za pomocą [...], a nie do korzystania z modułu systemu LSI. Jeśli natomiast korzystał z systemu LSI, ze złym rezultatem, to i tak, zgodnie co tu Sąd nadmienił, nie miał prawa samodzielnie zmieniać warunków umownych co do zasad realizacji programu i wprowadzać własne zasady. Twierdzenie, że opiekun projektu nie zwracał uwagi na nieprawidłowości nie zmienia stanowiska Sądu, bo to na Beneficjencie spoczywał obowiązek realizacji programu zgodnie z warunkami umowy.

Nie był możliwy do uwzględnienia zarzut niezastosowania przepisu art. 5 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 986 ze zm.). Przepisy te regulują dwie mogące zaistnieć podstawy skutkujące odstąpieniem od nałożenia korekty finansowej i obie dotyczą sytuacji, kiedy przyczyną nieprawidłowości była pandemia COVID -19. Tymczasem Fundacja wskazała na specyfikę pracy z osobami wymagającymi wsparcia oraz nieadekwatność systemu LSI w stosunku do programu.

Sąd nie podzielił zarzutów związanych z naruszeniem zasad postępowania z art. 7, 8, 78 § 1 i § 2 k.p.a.

Udowodnione w postępowaniu powinny być fakty mające znaczenie dla wyniku sprawy. Te zostały w sprawie udowodnione. Jest to fakt nieprzekazywania w terminie HFW. Warunki realizacji projektu wynikają z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Strona miała możliwość prezentowania swego stanowiska co do przyczyn niewywiązywania się z postanowień umowy. Rolą Organu była ocena i kwalifikacja prawna tych dwóch aspektów sprawy i Organ zrobił to. Nie było potrzeby przesłuchiwania świadków w sprawie ani prowadzenia dalszego postępowania dowodowego.

Z tych samych powodów nie było konieczności prowadzenia postępowania przed Sądem.

Powoływanie się na inne rozstrzygnięcie, w innej sprawie, nie uzasadnia naruszenia zasady zaufania do organów wynikającej z art. 8 k.p.a. Bez względu na to, co mogłoby wyniknąć z tej sprawy, na którą powołuje się Fundacja, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem. W oczekiwaniu na przestrzeganie zasady z art. 8 k.p.a. strona nie może oczekiwać, że organ odstąpi od wydania legalnej decyzji w jego sprawie. Nie ma też mowy o odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ponieważ wskazanie na jedną decyzję, nawet przy założeniu, że zapadła w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie stanowi utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw.

Sumując, Sąd uznał, że uiszczona przez Fundację kwota korekty kosztów pośrednich nie była ani nadpłacona ani nienależnie zapłacona i dlatego decyzja o odmowie stwierdzenia nadpłaty jest zgodna z prawem.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę Fundacji na podstawie art. 151 p.p.s.a.