Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, SKO), zaskarżonym postanowieniem z 6 listopada 2025 r., nr SKO.K/41.3/1287/2025/15720/ŁZ, stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. B. (dalej: strona, skarżący) wniesionego od decyzji Starosty Powiatu [...] dotyczącej wydania stronie prawa jazdy kat. B w formie dokumentu terminowego z datą ważności do dnia 17 września 2040 r.
W podstawie prawnej powołano art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r.,poz. 570. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] dotyczącej wydania stronie prawa jazdy kat. B w formie dokumentu terminowego z datą ważności do dnia 17 września 2040 r. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją Starosty Powiatu [...], bowiem nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B jako bezterminowe i jej zdaniem wydanie jej dokumentu prawa jazdy z datą ważności 17 września 2040 r. godzi w jej prawa nabyte w postaci bezterminowego uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. SKO ustaliło, że skarżący wnioskiem z 17 września 2025 r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie wtórnika dokumentu prawa jazdy kat.
B ze względu na utratę w 2019 r. dotychczasowego dokumentu w wyniku kradzieży. Wtórnik został wydany stronie 26 września 2025 r., a termin ważności dokumentu prawa jazdy oznaczono na 17 września 2040 r. Organ powołał się na brzmienie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza m.in. niedopuszczalność odwołania. Zdaniem SKO, w sprawie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, ponieważ wskazana przez stronę czynność wydania wtórnika prawa jazdy nie miała charakteru decyzji administracyjnej. Dalej organ przywołał treść przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1226 ze zm.), stwierdzając, że na rzecz skarżącego został wydany - po myśli tego przepisu – wtórnik prawa jazdy. Podniósł przy tym organ, że czynność ta nie miała charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowiła tzw. czynność materialno-techniczną, nie podlegającą kontroli instancyjnej w formie odwołania czy zażalenia.
Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał tezy z orzeczeń sądów administracyjnych. W konsekwencji stwierdzono, że odwołanie złożone przez stronę od czynności wydania jej wtórnika prawa jazdy było niedopuszczalne. Końcowo wskazano, że stronie przysługują w tej sytuacji inne środki prawne, służące zakwestionowaniu poprawności dokonanego wpisu. W szczególności czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności podlega zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego, którą wnosi się w terminie 30 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że nie zgadza się z jego treścią i wniósł o uchylenie postanowienia i zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy.
Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niedochowanie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów, art. 134 k.p.a. przez wydane rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd nie podzielił stanowiska SKO uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy przy tym podnieść, że Sąd w niniejszej sprawie nie był władny do oceny, czy słuszne było wydanie przez organ wtórnika prawa jazdy ze wskazanym terminem obowiązywania uprawnień, a jedynie do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgadza się z oceną organu odnośnie charakteru czynności polegającej na wydaniu wtórnika prawa jazdy. Jak słusznie zauważa organ, powołując się w tej mierze na stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (które Sąd w pełni podziela), formą załatwienia tego typu sprawy istotnie nie jest decyzja administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12 stwierdził, że: "Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (LEX nr 1240612).
Uwzględniając powyższe, Sąd wskazuje, że z analizy treści art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nowy dokument prawa jazdy, po dokonaniu w nim zmian, w istocie dokonuje fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nowy dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, odnośnie poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym, a zmiany w nim wprowadzane dotyczą danych wnioskodawcy, niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy. Tym samym należy stwierdzić, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.
Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno – techniczna) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych (tak samo por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13, wyrok tego Sądu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 783/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. III SA/Kr 1352/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W tej sytuacji rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej, a w konsekwencji stronie nie służyło odwołanie. Ponadto co do samej zasady słusznie organ powołał się na treść art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zasadnie wskazał również organ, że strona nie jest w tej sytuacji pozbawiona środków prawnych mających na celu zakwestionowanie poprawności dokonanej czynności w postaci wydania wtórnika prawa jazdy, może ona bowiem, po bezskutecznym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło jednak od początku analizy treści pisma złożonego przez stronę, nazwanego "odwołaniem", a ponadto wyjaśnienia stronie, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują.
Jak stanowi przepis art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Mając na uwadze treść zacytowanego przepisu, organy winny były wyjaśnić stronie, jaki jest charakter prawny czynności w postaci wydania wtórnika prawa jazdy i w związku z tym jakie są właściwe środki prawne dla zaskarżenia tej czynności. Co bardzo istotne, wyjaśnienia te powinny być skierowane do strony nie na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przez organ odwoławczy, lecz wcześniej, tuż po złożeniu przez stronę pisma w tym zakresie. Jednocześnie organ winien był rozważyć, czy wobec innego charakteru załatwienia sprawy niż przyjęła to strona (czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna) oraz, co za tym idzie, innego trybu zaskarżenia pismo złożone przez stronę należałoby potraktować jako skargę do sądu administracyjnego.
W podobnej sprawie wypowiedział się NSA w wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2003/21. Stanowisko i argumentację przedstawione w tej sprawie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela.
Zdaniem Sądu, wziąwszy pod uwagę treść złożonego przez stronę pisma z dnia 29 września 2025 r. zatytułowanego "odwołanie", z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej (nazwanej błędnie "decyzją"), organ mógł i powinien był uznać złożone pismo za skargę i nadać mu właściwy bieg. O charakterze pisma nie decyduje bowiem jego nazwa, lecz zawarta w nim treść. Jak wskazuje się w orzecznictwie, każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Odmienne, od wskazanego, działanie organu narusza naczelne zasady postepowania administracyjnego, w tym wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania).
Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1982/16, postanowienie NSA z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I GSK 162/16 i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1457/15).
Z pewnością zatem nie było właściwym stwierdzanie niedopuszczalności odwołania bez wcześniejszego przeanalizowania powyższych kwestii. Postępowanie organów nacechowane jest przez to zbytnim formalizmem. Rozważenie, jaki jest naprawdę charakter pisma skarżącego, skierowałoby postępowanie na właściwą drogę postępowania, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że skarżący w piśmie z 29 września 2025 r. zarzucił organowi, który wydał wtórnik utraconego prawa jazdy, że dokonana w ten sposób czynność nie jest merytorycznie poprawna i przedstawił w tej mierze własną argumentację. Gdyby skarżący w związku z wniesionym odwołaniem został uprzednio poinformowany/pouczony o sposobie i terminie zaskarżenia czynności Starosty Powiatu [...], nie byłoby potrzeby wydania zaskarżonego postanowienia, a następnie rozstrzygania w przedmiocie skargi na to postanowienie SKO.
Nie było również przeszkód aby tak sformułowanego pisma potraktować jako właściwego w sprawie środka prawnego - skargi i poinformować o tym stronę wraz z udzieleniem jej niezbędnych wyjaśnień.
Wobec powyższego, mając na względzie, że rozstrzygnięcie SKO jako wydane przedwcześnie narusza przepisy postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.