Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. dalej strona, skarżący jest postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. – dalej organ II instancji, organ odwoławczy, z 30 października znak [...], którym ten po rozpoznaniu zażalenia strony utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej w R. z dnia 9 października 2025 r., znak [...] [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Stan sprawy jest następujący; W dniu 6 października 2025 r. komendant placówki Straży Granicznej w R. wydał na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców postanowienie nr [...], w którym orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych wobec P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w związku z wniesionym przez podmiot kontrolowany sprzeciwem wobec wykonywania przez organ Straży Granicznej czynności kontrolnych w zakresie legalności prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców, legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom, legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców.
We wniesionym sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 oraz art. 51 ust. 3a ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez wszczęcie czynności kontrolnych poza siedzibą Spółki
Komendant placówki Straży Granicznej w R. nie zgodził się z podniesioną argumentacją ze sprzeciwu wydając stosowne postanowienie.
Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 51 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 31 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 10 d ust. 7 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, podnosząc odpowiednio:
- • zobowiązanie podmiotu kontrolowanego do przekazania dokumentacji pracowniczej i umów pocztą, pomimo braku wniosku lub zgody przedsiębiorcy na prowadzenie kontroli w innym miejscu niż siedziba spółki;
- • błędne rozszerzenie zakresu kontroli o czynności, których charakter nie wymagał przeprowadzenia ich w siedzibie organu kontrolnego (jednostce organizacyjnej Straży Granicznej); trybu żądania dokumentów w ramach kontroli (obowiązek wnikliwej oceny sprawy).
Organ II instancji postanowieniem z dnia 30 października 2025r. nie uznał zasadności wniesionego zażalenia.
Wskazał przy tym, iż w dniu 24 września 2025 funkcjonariusze placówki Straży Granicznej w R. podczas wykonywania czynności służbowych w mieście Z. na ul. [...] stanowiącej siedzibę podmiotu N. Sp. z o.o., zastali przy wykonywaniu pracy 2 obywateli Filipin. Ustalono, że cudzoziemcy wykonują zlecenie pracy na rzecz podmiotu P. Sp. z o.o., ul. [...], [...] B. nie posiadając stosownych zezwoleń uprawniających do jej wykonywania.
W związku z powyższym w dniu 24 września 2025 r. wszczęto czynności kontrolne z zakresu legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom, wobec strony w celu przeciwdziałania - popełnieniu wykroczenia powierzenia pracy, wykonywania nielegalnej pracy na terytorium RP.
Czynności kontrolne zostały wszczęte w oparciu o art. 10d ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. z art. 48 ust. 11 pkt 2 i 15 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Ponadto czynności kontrolne wszczęto zgodnie z art. l0d ust. 6 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawa przedsiębiorców, tj. w miejscu wykonywania pracy kontrolowanego oraz w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowanego.
W dacie rozpoczęcia czynności kontrolnych nie było osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. stąd za pośrednictwem Poczty Polskiej kontrolujący przesłał kontrolowanemu dokumentację dotyczącą wszczęcia przedmiotowej kontroli, tj. upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...], pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz wezwano kontrolowanego do okazania dokumentacji pracowniczej 2 ob. Filipin, zastanych przy wykonywaniu pracy na rzecz podmiotu P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Wezwano kontrolowanego w oparciu o treść § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie przeprowadzania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom, do okazania w terminie nie dłuższym niż 3 dni dokumentów pracowniczych 2 ob.
Filipin w postaci: zezwoleń na pracę cudzoziemców, umów o prace lub umów cywilno-prawnych wraz z tłumaczeniem, list płac lub rachunków do umów cywilno-prawnych, ewidencji czasu pracy lub innych dokumentów poświadczających okres pracy oraz ilość przepracowanych godzin pracy, wydruki z ZUS potwierdzające dzień zgłoszenia oraz dzień wyrejestrowania z ubezpieczenia.
Organ II instancji rozpoznając zażalenie wskazał na treść art. 1 ust. 2 pkt 13a, art. 10d ust. 5, ust. 9 ustawy Straży Granicznej.
Zaznaczył, iż czynności kontrolne zostały podjęte w oparciu o obowiązujące przepisy prawa – art. 10d ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 48 ust. 11 pkt 2 i 15 ustawy Prawo przedsiębiorców bez zachowania wymogu z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. to jest zawiadomienia podmiotu o zamiarze wszczęcia kontroli).
W ramach prowadzonych czynności kontrolnych został zabezpieczony materiał dowodowy w postaci protokołów przyjęcia ustnych wyjaśniań cudzoziemców objętych kontrolą.
W zakresie zarzutu wywiedzionego z treści art. 51 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3a ustawy Prawo przedsiębiorców, co do teg,o iż strona nie wyraża zgody na przekazywanie dokumentacji w formie określonej przez organ kontrolujący organ II instancji stwierdził iż regulacja ta nie ma w sprawie zastosowania ponieważ czynności kontrolne wobec podmiotu P. Sp. z zostały wszczęte i są prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o Straży Granicznej, czyli zgodnie z art. 10 d ust. 9, gdzie kontrolowany ma obowiązek w wyznaczonym terminie udzielać wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli, dostarczać dokumenty, w tym dokumenty żądane przez kontrolujących funkcjonariuszy (...).
Organ II instancji nie zgodził z zarzutem strony w zakresie wadliwego miejsca prowadzenia czynności kontrolnych, tj. siedzibie placówki SG w R., ponieważ część czynności (przyjęcie ustnych oświadczeń cudzoziemców objętych kontrolą) zostało zrealizowanych w miejscu wykonywania pracy na rzecz kontrolowanego podmiotu. W chwili rozpoczęcia czynności kontrolnych miejscem wykonywania pracy ww. cudzoziemców oraz miejscem wykonywania działalności gospodarczej kontrolowanego była siedziba podmiotu N. Sp. z o.o., to jest Z., ul. [...].
W ocenie organu odwoławczego kontrola była prowadzona bez naruszenia przepisów art. 51 ust. 1, 2, 3a ustawy - Prawo Przedsiębiorców, oraz art. 10 d ust. 7 ustawy o Straży Granicznej stąd postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych uznano za prawidłowe.
W skardze do WSA w Gliwicach strona organowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci;
1. art. 10d ust. 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 914 z późn. zm" dalej również jako "ustawa o SG") przez przyjęcie, że wskazane w tym przepisie miejsce prowadzenia kontroli: "w siedzibie kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej, a także w miejscu przechowywania wszelkich dokumentów związanych z zatrudnieniem, powierzeniem pracy" mogło upoważniać organ do żądania zdalnego przekazania mu dokumentacji drogą pocztową, mimo braku zgody kontrolowanej na taki tryb kontroli, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, że jednym z miejsc prowadzenia kontroli jest właśnie miejsce przechowywania dokumentów zw. z zatrudnieniem i powierzaniem pracy, co oznacza, że dokumenty takie kontroluje się w miejscu ich przechowywania, chyba że strona wyrazi zgodę na jeden z trybów wskazanych w art. 51 ust. 2-3a ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1480, dalej również jako "u.p.p."),
2. art. 10d ust. 9 ustawy o SG przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "kontrolowany ma obowiązek w wyznaczonym terminie (...) dostarczać dokumenty" jest wystarczające do wyłączenia reguły przewidzianej w art. 51 ust. 3a u.p.p. i perse upoważnia organ do żądania zdalnego przekazania dokumentów zw. z zatrudnieniem do jego siedziby, podczas gdy przepis ten bynajmniej nie wyłącza art. 51 ust. 3a u.p.p., a nadto jego zastosowanie przez organ opiera się na wybiórczej wykładni pomijającej dalszą część normy prawnej, wyraźnie nakładającej na kontrolowaną obowiązek umożliwienia sporządzenia odpisów kontrolowanych dokumentów, udostępnienia pomieszczenia i miejsca na przechowywanie dokumentów; wysłowienie w treści normy takich obowiązków kontrolowanej w odniesieniu do udostępnionych organowi dokumentów byłoby całkowicie zbędne, gdyby norma ta pozwalała mu po prostu zażądać ich przesłania bezpośrednio do jego siedziby,
3. art. 51 ust. 3a przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że został on wyłączony mocą rzekomej lex specialis - art. 10d ust. 9 ustawy o SG - podczas gdy przepis ten obowiązuje również w kontrolach Straży Granicznej i upoważnia organ do zmiany kontroli dokumentów na zdalną dopiero w momencie wyrażenia zgody, o której mowa w jego treści,
4. art. 124 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. l0d ust. 24 ustawy o SG przez nieopatrzenie doręczonego stronie postanowienia ważnym i możliwym do zweryfikowania podpisem, co stanowi kwalifikowaną wadę aktu administracyjnego uzasadniającą wyeliminowanie go z obrotu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków (screenshotów) przedstawiających komunikaty programów służących do weryfikacji podpisu elektronicznego pod postanowieniem doręczonym skarżącej w niniejszej sprawie na okoliczności dotyczące: nieważności podpisu rzekomo złożonego pod zaskarżonym postanowieniem - program informuje o błędach w podpisie ("signature is invalid because there are errors in format- ting or information contained in this signature"; "the signer’s identity has not yet been verified"), doręczenia zaskarżonego postanowienia stronie bez podpisu osoby uprawnionej (kwalifikowana wada prawna z art. 124 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności podniósł, że zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 124 §1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. l0d ust. 24 ustawy przez nieopatrzenie doręczonego stronie postanowienia ważnym podpisem jest chybiony i całkowicie nieuzasadniony. Na potwierdzenie powyższego przedłożono dokument potwierdzający, że G. D. Zastępca Komendanta [...] Oddziału S, podpisujący zaskarżone postanowienie, posiadał i posiada ważny certyfikat podpisu elektronicznego od 01.02.2024 do 23.02.2026. Nadto przedłożono zrzut panelu podpisu wskazujący, że postanowienie zostało popisane przez osobę uprawnioną i posiadającą ważny certyfikat oraz płytę cd na której zgrano postanowienie wraz z podpisem elektronicznym.
W ocenie organu postępowanie zarówno Komendanta Placówki SG w R. jak i Komendanta [...] Oddziału SG w R. w sprawie było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu miał on prawo żądać, a kontrolowany miał obowiązek udzielać wyjaśnień oraz dostarczać wszelkie dokumenty żądane przez kontrolujących funkcjonariuszy. Przepisy art. 10d ust.9 ustawy o straży granicznej samodzielnie regulują kwestię sposobu i miejsca wykonywania kontroli, stanowią lex specialis do przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, a w szczególności do przepisu art.51 ust.1-3a u.p.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Na wstępie podnieść należy iż nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 124 §1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 10d ust. 24 ustawy przez nieopatrzenie doręczonego stronie postanowienia ważnym podpisem. Z dokumentów przedłożonych przez organ zawartych w aktach wynika iż G. D. Zastępca Komendanta [...] Oddziału z siedzibą w R. którego podpis widnieje na spornym postanowieniu w dacie jego podpisywania posiadał ważny certyfikat podpisu elektronicznego. Zatem postanowienie zostało wydane przez osobę do tego upoważnioną.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w sytuacji wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236) dalej u.p.p.
Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art.
- 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia (ust. 1). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;
- 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (ust. 9).
Skarżący wnosząc sprzeciw w pierwszej kolejności powoływał się na zaistnienie naruszenia art. 51 ust. 1 w zw z art. 55 ust. 3a u.p.p. Przepis ten został wymieniony w art. 59 ust. 1 powyższej ustawy jako potencjalna podstawa wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organ kontroli. Należy jednak podzielić stanowisko organów obu instancji o braku w stanie sprawy podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 51 u.p.p.
Przepis ten stanowi, iż kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Ust.2. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Ust.3. za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Ust. 3a Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Ust.4. Dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ust. 2 i 3a nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym.
Mając na uwadze brzmienie powołanego przepisu nie można podzielić poglądu strony co do braku podstawy prawnej do przeprowadzenia czynności kontrolnych w miejscu wykonywania działalności gospodarczej to jest w Z. ul. [...] to jest w siedzibie N. sp. z o.o., gdzie 2 obywateli Filipin wykonywało prace zlecone przez J. sp. z o.o. na jej rzecz. W treści art. 51 u.p.p. wprost ustawodawca wskazał, iż kontrolę przeprowadza się zarówno w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a za takie miejsce Sąd przyjął w ślad za organami siedzibę podmiotu N. sp. z o.o. tj. miejscowość Z. ul. [...], gdzie to obywatele Filipin wykonywali pracę na zlecenie strony skarżącej i jej rzecz. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów o braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skarżącego wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli.
Sąd nie podziela także zasadności naruszenia przez organ art. 10d ust. 6 i ust. 9 ustawy o straży granicznej. Art. 10d tej ustawy stanowi, iż Straż Graniczna prowadzi kontrolę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 13a, w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom. Ust. 6 stanowi zaś, iż kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej, a także w miejscu przechowywania wszelkich dokumentów związanych z zatrudnieniem, powierzeniem pracy lub prowadzeniem działalności gospodarczej. Niewątpliwie zatem ten także przepis upoważniał organ kontrolujący do dokonania czynności kontrolnych w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez J. sp. z o.o. w Z. ul. [...] co wynika z faktu, jak już nadmieniono, gdzie w miejscu tym obywatele Filipin wykonywali pracę na zlecenie strony skarżącej i jej rzecz.
Zaznaczenia wymaga brzmienie art. 10 ust. 9 ustawy o straży granicznej który to przepis stanowi, iż kontrolowany ma obowiązek w wyznaczonym terminie udzielać wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli, dostarczać dokumenty, w tym dokumenty żądane przez kontrolujących funkcjonariuszy, umożliwić sporządzanie ich kopii oraz zapewnić funkcjonariuszom warunki do pracy, w tym w miarę możliwości udostępnić samodzielne pomieszczenie i miejsce do przechowywania dokumentów. Przepis ten nakłada na kontrolowanego obowiązek dostarczania w wyznaczonym czasie dokumentów w tym żądanych przez kontrolujących funkcjonariuszy. Powołany przepis nakłada zatem na przedsiębiorcę obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów oraz wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli. Skoro przepisy art. 10d ust.9 ustawy o SG samodzielnie regulują kwestię sposobu i miejsca wykonywania kontroli w ten sposób w istocie stanowią lex specialis do przepisów u.p.p, a w szczególności do przepisu art.51 ust.1 i 3a u.p.p.
Jak słusznie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 marca 2024 r o sygn. akt II SA/Bd 1357/23, ustawa Prawo przedsiębiorców, pomimo szeroko ukształtowanej i mającej sprzyjać podmiotom gospodarczym regulacji prawnej, nie oznacza i oznaczać nigdy nie może niczym nieskrępowanej dowolności w podejmowaniu i prowadzeniu aktywności gospodarczej i organizowaniu jej w sposób uniemożliwiający prowadzenie czynności kontrolnych. Ustawa ta nie może być widziana jako instrumentalnie traktowane narzędzie prawne, mające bezwarunkowo chronić przedsiębiorcę przed wszystkimi, także uzasadnionymi działaniami organów państwa, podejmowanymi w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej. Oznaczałoby to nadużycie prawa ".
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako niezasadną oddalił.