Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 23 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 1169/25

Uzasadnienie

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2025 r. poz. 1135 – zwanej dalej: "u.s.g."), oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/191/2025 Rady Miejskiej Mikołowa (dalej: Rada) z dnia 26 sierpnia 2025 r. w sprawie Statutu Miasta Mikołowa (dalej: Statut),w całości, jako sprzecznej z art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała została oparta o przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem skarżącego Statut Miasta Mikołowa przyjęty kwestionowaną uchwałą nie zawiera wszystkich elementów wymaganych ww. przepisami ustawy.

W ocenie Wojewody w przedmiotowej uchwale brak jest kompleksowej regulacji dotyczącej zasad i trybu działania zarówno komisji skarg, wniosków i petycji jak i komisji rewizyjnej, przez co nie doszło do wypełnienia delegacji odpowiednio z art. 18b ust. 3 i art. 18a ust. 5 ustawy. Rada Miejska podjęła próbę uregulowania powyższej materii w przedmiotowej uchwale, jednak unormowania te należy uznać za niewystarczające dla pełnej realizacji delegacji ustawowej. W rozdziale 8 Statutu uregulowano materię dotyczącą Komisji Rewizyjnej. W § 45 ust. 1 i 2 Statutu Rada postanowiła, że:

1. 1. Członków Komisji Rewizyjnej w liczbie nie więcej niż 7, w tym Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Rewizyjnej powołuje Rada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym.
2. 2. W przypadku wyboru członka Komisji Rewizyjnej na Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady jego członkostwo w Komisji Rewizyjnej ustaje. Nowy członek powołany jest w sposób określony w ust. 1.

Z kolei w rozdziale 9 Statutu uregulowano materię dotyczącą Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W § 55 ust. 1-3 Statutu Rada postanowiła, że

1. 1. W skład Komisji Skarg, Wniosków i Petycji wchodzą Radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem Radnych pełniących funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Pracą Komisji Skarg, Wniosków i Petycji kieruje jej Przewodniczący.
2. 2. Członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w liczbie nie więcej niż 7, w tym Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji powołuje Rada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym.
3. 3. W przypadku wyboru członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji na Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady jego członkostwo w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji ustaje.

Tym samym organ stwierdził, że Rada nie określiła z ilu radnych powinny składać się ww. Komisje Rady Miejskiej.

Skarżący wskazał, że w przeciwieństwie do pozostałych komisji rady gminy: stałych i doraźnych powołanie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej jest obligatoryjne. Ze względu też na ich szczególne znaczenie dla prawidłowego wykonywania uprawnień przez radę gminy, ustawodawca - w odróżnieniu od komisji zwykłych - nakłada na gminy obowiązek uregulowania zasad i trybu działania tychże komisji w statucie (art. 18b ust. 3 i art. 18a ust. 5 u.s.g.). Przez zasady działania należy rozumieć reguły dotyczące organizacyjnoprawnych podstaw funkcjonowania komisji, jako organu kolegialnego, a zatem podstawowe unormowania dotyczące jego organizacji, zwoływania, prowadzenia i przebiegu posiedzeń, wewnętrznego podziału zadań między członków tego gremium i jego relacji z innymi podmiotami w strukturze jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei tryb działania komisji obejmuje postępowanie dotyczące realizacji powierzonych jej zadań. Zawarta w statucie regulacja zasad i trybu działania komisji może mieć w pełni odrębny charakter od unormowań dotyczących działalności innych komisji, ale może też przybrać, postać bezpośredniego odesłania do takich unormowań. Niemiej jednak regulacje dotyczące zasad i trybu działania ww. komisji mogą mieć charakter tylko i wyłącznie regulacji statutowych. Jak wcześniej wspomniano jednym z elementów składających się na zasady i tryb działania komisji obligatoryjnej, będą regulacje dotyczące procesu organizacji komisji. A zatem niewątpliwie w treści statutu powinny znaleźć się również i takie umocowania, które będą wskazywały na skład liczbowy tej komisji. Tylko bowiem takie regulacje, pozwolą na weryfikację tego, czy powołany skład osobowy komisji jest wyczerpujący, to jest, czy w świetle prawa wobec powołania określonej liczby radnych do komisji, komisja ta się już ukonstytuowała, a tym samym, czy w takim właśnie składzie może ona już ważnie i skutecznie działać.

Tym samym, w ocenie skarżącego, kwestia określenia liczbowego składu komisji nie może zostać pozostawiona dowolnemu uznaniu rady gminy. Skład ten powinien zostać precyzyjnie określony w akcie ustrojowym gminy, tylko bowiem stworzenie statutowych ram w tym zakresie stanie się gwarancją dla właściwego powołania wewnętrznego organu gminy. Powołując komisję, rada musi działać w granicach określonych przez prawo - jakim wobec braku stosownych rozwiązań ustawowych - będzie tu statut gminy. Prawidłowe określenie składu liczbowego ma szczególne znaczenie w przypadku komisji obligatoryjnych - z uwagi na rolę, jaką pełnią w strukturach rady (a zwłaszcza komisja rewizyjna), a także wymogu ustawowego określenia dla nich zasad i trybu ich działania. W odniesieniu do innych komisji stałych lub doraźnych, obowiązek taki nie został przez ustawodawcę nałożony. Generalnie ustawodawca uznał kompetencję rady gminy do swobodnego określenia organizacji i zasad działania obu komisji obligatoryjnych, w tym ustalenia liczby ich członków, z tym wszakże zastrzeżeniem, że skład liczbowy tych szczególnych komisji powinien gwarantować udział przedstawicielom wszystkich klubów, stosownie do art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2 u.s.g.

Ustawodawca wprowadził również inne ograniczenia - w skład komisji rewizyjnej nie mogą bowiem wchodzić radni pełniący funkcje, o których mowa wart. 19 ust. 1 u.s.g., a więc przewodniczący oraz wiceprzewodniczący rady. Z uwagi na powyższe obostrzenia zabieg określenia składu liczbowego komisji rewizyjnej może okazać się trudnym do zrealizowania, niemniej jednak z punktu widzenia sprawowanego nad działalnością organów gminy nadzoru jest czynnością niezbędną. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że uchwały w sprawie powoływania radnych do poszczególnych komisji rady podlegają weryfikacji w ramach ogólnego trybu nadzoru. Muszą być weryfikowalne i zgodne z powszechnie obowiązującą regulacją ustrojową, jaką są przepisy statutu. Stworzenie zatem odpowiednich czytelnych regulacji statutowych umożliwi organowi nadzoru właściwą weryfikację tych aktów i zapewni jasne kryteria tej weryfikacji. Tymczasem w przedmiotowym Statucie (§ 45 ust. 1 i § 55 ust.

1. 2) określono jedynie maksymalną liczbę osób wchodzących w skład danej komisji.

Według organu wobec braku dodatkowych regulacji w tym zakresie, należy wnioskować, że skład liczbowy tych komisji zostanie ustalony poza uchwałą statutową - i w odrębnym trybie. W ocenie skarżącego brak określenia liczby członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej w Statucie jest równoznaczny z brakiem istotnych reguł dotyczących organizacji tych komisji, a tym samym powoduje niekompletność uchwały w zakresie zasad i trybu działania komisji. Brak tych regulacji istotnie narusza art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. i wpływa na legalność całej uchwały.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że niewypełnienie przez Radę Miejską zakresu delegacji ustawowej w opisanym powyżej zakresie uznać należy za istotne naruszenie prawa skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g.

Niezależnie od powyższego, przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości, które, w ocenie skarżącego, traktować należy jako przekroczenie przyznanego Radzie Miejskiej upoważnienia, tj.:

1. - § 44 Statutu określający zadania Komisji Rewizyjnej - wykracza poza upoważnienie z art. 18a ust. 5 u.s.g., które obejmuje określenie zasad i trybu działania tej komisji, natomiast jej zadania określone zostały w art. 18a ust. 1, 3 i 4 ustawy oraz w art. 270 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.);
2. - § 54 ust. 1 Statutu określający zadania Komisji Skarg Wniosków i Petycji - wykracza poza upoważnienie z art. 18b ust. 3 u.s.g., które obejmuje określenie zasad i trybu działania tej komisji, natomiast jej zadania określone zostały w art. 18b ust. 1 u.s.g.

Nadto organ wskazał na niezgodność z prawem przepisów uchwały, na mocy których Rada Miejska zobowiązała "kierownika kontrolowanej jednostki" (osobiście lub za pośrednictwem podległych mu pracowników (§ 49 ust. 7 Statutu) do wykonywania określonych czynności - takich jak:

1. - zapewnienie warunków i środków niezbędnych dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli (§ 49 ust. 4 Statutu),
2. - przedkładanie na wniosek kontrolujących dokumentów i materiałów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli oraz umożliwienie kontrolującym wstępu do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu (§ 49 ust. 5 Statutu),
3. - udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień na pytania dotyczące zakresu kontroli (§ 49 ust. 6 Statutu),

W ocenie skarżącego, uregulowanie powyższej materii przekracza granice upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 18 ust. 5 u.s.g. Nakładanie w statucie obowiązków na kierowników jednostek organizacyjnych podczas dokonywanej kontroli nie mieści się w "zasadach i trybie działania Komisji Rewizyjnej".

Wojewoda zwrócił uwagę, że przepis art. 21 ust. 3 u.s.g. zawiera sformułowanie, że "komisje podlegają radzie gminy". Przepis ten jednoznacznie kształtuje charakter komisji w stosunku do rady gminy, czyniąc ją jedynie wewnętrznym organem rady gminy. Z tego powodu nie jest dopuszczalne kreowanie w statucie gminy jakiejkolwiek relacji komisji - podległości lub zależności - wobec innych podmiotów czy organów gminy, poza radą. Zasada podległości komisji wobec rady znajduje również zastosowanie do szczególnej komisji, którą jest Komisja Rewizyjna. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 1 u.s.g. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

W związku z powyższym nie ma podstawy do wyposażania Komisji Rewizyjnej - wewnętrznego i pomocniczego organu Rady - w dodatkowe uprawnienia względem podmiotów zewnętrznych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest po części treść art. 21 a u.s.g., zgodnie z którym: Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.

Niezależnie od powyższego, zastrzeżenia skarżącego budzi regulacja zawarta w § 24 ust. 1 Statutu dotycząca inicjatywy uchwałodawczej.

Rada Miejska w ww. § 24 ust. 1 Statutu przyjęła, iż: Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje:

1. 1) Burmistrzowi i jego Zastępcom;
2. 2) Przewodniczącemu Rady;
3. 3) komisjom Rady;
4. 4) klubom Radnych;
5. 5) grupie co najmniej trzech Radnych;
6. 6) Sekretarzowi Miasta;
7. 7) grupie co najmniej 200 mieszkańców Miasta posiadających czynne prawo wyborcze do Rady.

Tymczasem wskazania wymaga, iż obywatelska inicjatywa uchwałodawcza została uregulowana w art. 41 a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 41a ust. 1 i 2 u.s.g.:

1. 1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.
2. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. I, musi liczyć:
3. 1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;
4. 2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;
5. 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.

Wojewoda zaznaczył, iż z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że liczba mieszkańców Mikołowa wynosiła w 2024 r. (stan na dzień 31 grudnia) 41532 osób. W związku z powyższym, inicjatywa uchwałodawcza powinna przysługiwać grupie co najmniej 300 mieszkańców, zgodnie z ustawą, a nie 200 jak wskazano w Statucie. Ustawa określa minimalną liczbę mieszkańców, którzy mogą skutecznie wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, w związku z powyższym - niezależnie od intencji - Rada Miejska nie może postanowić o obniżeniu tego progu.

Ponadto, zastrzeżenia skarżącego budzi, przyznanie inicjatywy uchwałodawczej Zastępcą Burmistrza oraz Sekretarzowi Miasta odpowiednio w § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 Statutu. Wskazania wymaga, iż rada gminy nie posiada kompetencji do przydzielania uprawnień czy nakładania obowiązków na pracowników urzędu (tu: Zastępcy Burmistrza, Sekretarza Miasta). Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta) jest kierownikiem urzędu, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu Gminy. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. (art. 33 ust. 1, 3 i 4 u.s.g.). Z kolei, z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy.

W ocenie skarżącego, za nieprawidłowe należy uznać przyznanie przez Radę Miejską w Statucie wyłącznej (samodzielniej) inicjatywy uchwałodawczej pracownikom urzędu, ponieważ nie ma ono umocowania w przepisach prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają ani zastępcy burmistrza ani sekretarzowi gminy uprawnień do wnoszenia - we własnym imieniu - projektów uchwał pod obrady rady. Zauważyć bowiem należy, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje ani Zastępcy Burmistrza ani Sekretarzowi Miasta żadnych zadań i obowiązków, których realizacja wymagałaby podjęcia uchwały przez Radę Miejską.

W ocenie organu nadzoru również Burmistrz nie jest uprawniony do upoważnienia Zastępcy Burmistrza i Sekretarza Miasta do dokonywania ww. czynności. Co prawda przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. zezwala organowi wykonawczemu na powierzenie prowadzenia, określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy, jednakże interpretowanie, iż zezwala on na przekazanie uprawnień do zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej jest zbyt daleko idące.

Skarżący podkreślił, iż dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje wójt, tj. czy występuje jako kierownik urzędu, czy też jako organ wykonawczy gminy. Zakresy zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie są tożsame. Przepis zezwalający wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy, czy też sekretarzowi, został bowiem umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.). Dlatego też, wykładnia językowa art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści pozostałych przepisów art. 33 u.s.g, a w szczególności jego ust. 3, zgodnie z którym kierownikiem urzędu jest wójt. Taka wykładnia stanowi zatem podstawę do przyjęcia, że wójt gminy wprawdzie może powierzyć sekretarzowi czy zastępcy wójta - w swoim imieniu - określone sprawy, aczkolwiek powierzenie to odnosi się do spraw związanych z kierowaniem i organizacją urzędu, a nie do spraw dotyczących prerogatyw wójta, występującego w charakterze organu wykonawczego gminy. Innymi słowy "powierzenie określonych spraw" należy rozumieć w kontekście scedowania uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego.

Reasumując, organ nadzoru opowiedział się za wąskim rozumieniem zakresu spraw, które mogą zostać powierzone zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy gminnej. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135), zgodnie z którym kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Tym samym, w przekonaniu skarżącego, art. 33 ust. 4 u.s.g. nie uprawnia wójta gminy (tu: Burmistrza) do przekazania swojemu zastępcy, a także sekretarzowi gminy kompetencji organu wykonawczego gminy, w tym wnoszenia projektu uchwały pod obrady Rady.

Z ostrożności procesowej, uwzględniając odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3769/21, publ. CBOSA) organ nadzoru wskazał, że ww. przepisy Statutu naruszają prawo także przy założeniu, że brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 33 ust. 4 ustawy gminnej poprzez ograniczenie możliwości upoważnienia zastępcy wójta i sekretarza gminy tylko do załatwiania określonych spraw wójta w zakresie kierowania urzędem gminy. Jeżeli bowiem uznać, że wójt mógłby upoważnić ww. pracowników urzędu do prowadzenia dowolnych spraw gminy, mieszczących w zakresie jego kompetencji, to powierzenia takiego nie można domniemywać, a wójt winien dokonać go w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności pracownika lub odrębnym upoważnieniem. Zawsze jednak, upoważniony sekretarz lub zastępca wójta działać będą nie w swoim imieniu, a w imieniu wójta.

Tymczasem w § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 Statutu Rada Miejska Mikołowa przyznała Zastępcy Burmistrza i Sekretarzowi Miasta uprawnienie do przedkładania Radzie projektów uchwał we własnym imieniu. Przyznanie poszczególnym podmiotom prawa do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą jest bowiem równoznaczne z przyznaniem im prawa do przygotowania i przedłożenia organowi stanowiącemu projektów uchwał - z równoczesnym zobowiązaniem Rady do ich rozpatrzenia i zajęcia wobec tych projektów rozstrzygającego stanowiska. Tymczasem, wobec braku własnych zadań i kompetencji wymagających podjęcia uchwał, jedyne projekty jakie mógłby przedstawić Radzie Zastępca Burmistrza lub Sekretarz Miasta to te związane z realizacją zadań gminy powierzonych im przez Burmistrza (oczywiście przy założeniu, że upoważnienie, o którym mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mogłoby obejmować takie sprawy).

Biorąc powyższe pod uwagę, przepisy § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 Statutu przewidujące przyznanie określonym pracownikom urzędu inicjatywy uchwałodawczej są, zdaniem organu nadzoru, sprzeczne z prawem.

Ponadto, zastrzeżenia skarżącego budzi regulacja zawarta w § 25 ust. 2 zdanie 2 Statutu przewidująca że: "Do projektu uchwały winno być dołączone uzasadnienie. Uzasadnienie sporządza wnioskodawca lub osoba przez niego wyznaczona. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę przewidywanych skutków realizacji uchwały, w tym informację o skutkach finansowych".

Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, iż projekt uchwały składany przez wszystkie podmioty, którym zgodnie z ww. § 24 ust. 1 Statutu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza (w tym także przez mieszkańców miasta) winien zawierać m.in. informację o skutkach finansowych jej realizacji.

Wojewoda podkreślił iż, z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zgłaszania inicjatyw przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne. Rada gminy, wykonując obowiązek zawarty wart. 41 a ust. 5 u.s.g., powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie.

Według Wojewody trudno uznać za realną możliwość wnoszenia projektów uchwał przez mieszkańców gminy w sytuacji, w której projekt uchwały miałby zawierać informację o ewentualnych skutkach finansowych realizacji uchwały. Wymagałoby to posiadania przez inicjatorów nie tylko szczegółowej wiedzy z zakresu prawa finansów publicznych, ale również informacji o finansach gminy oraz zasobach ludzkich i organizacyjnych, jak również ustalenia, czy realizacja uchwały możliwa będzie w ramach własnych zasobów gminy, czy też konieczne będzie zlecenie określonych zadań na zewnątrz itp. Stąd też taki wymóg formalny projektu uchwały, jest w ocenie skarżącego niedopuszczalny.

Dalej, w ocenie skarżącego, § 3 Statutu o następującym brzmieniu: Rada składa się z 21 Radnych, wybranych przez mieszkańców Miasta, na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego, stanowi naruszenie prawa.

Podnieść należy, iż liczbę radnych ustala Wojewoda, a nie organ stanowiący gminy. Zgodnie bowiem z art. 373 Kodeksu wyborczego § 1., Liczbę radnych wybieranych do rad ustała, odrębnie dla każdej rady, wojewoda, po porozumieniu z komisarzem wyborczym, odpowiednio do zasad określonych w kodeksie oraz ustawach odrębnych. § 2. Ustalenie liczby radnych dla każdej rady następuje na podstawie ustalonej w Centralnym Rejestrze Wyborców liczby mieszkańców tej gminy na koniec kwartału poprzedzającego rozpoczęcie okresu, o którym mowa w art. 374.

Ponadto, w ocenie skarżącego, powyższe treści, nie stanowią norm prawo kształtujących, a tym samym nie mogą być częścią materii, zawartej w akcie prawa miejscowego. Cechą bowiem takiego aktu jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim norm prawnych, a nie przepisów instrukcyjnych, informacyjnych, czy też wypowiedzeń, które w ogóle nie mają normatywnego charakteru.

Zdaniem Wojewody powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta’ jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji według skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czyjego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stwierdziła, że pomimo ukształtowanej linii orzeczniczej w zakresie poruszonych w skardze zagadnień zaskarżona uchwała zawiera regulacje które są rozwiązaniami kompleksowymi, zgodnymi z zapisami ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno art. 18a ust. 5 jak i art. 18 b ust. 3 u.s.g., wskazują, iż zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy.

Rada Miejska Mikołowa dokonała ustalenia zasad działania Komisji rewizyjnej w Rozdziale 8 a Komisji skarg wniosków i petycji w Rozdziale 9 Statutu.

Rada określiła w tych zapisach również maksymalną ilość radnych wchodzących w skład w/w komisji. Co wydaje się być zabiegiem wystarczającym, aby składy Komisji powołać i mogły one funkcjonować prawidłowo. Jednocześnie sam skład osobowy jest ustalany odrębną uchwała rady gminy.

Według Rady wobec powyższego, treść postanowień Statutu w zakresie zarówno Rozdziału 8 jak i 9 wydaje się być zarówno wystarczająca jak i prawidłowa.

Rada zwróciła uwagę, że jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego jest, obok Konstytucji RP, ustaw i rozporządzeń, statut gminy. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowi on podstawę działania, organizacji i funkcjonowania gminy oraz jej ustawowo określonych organów. W związku z czym procedura podejmowania uchwał, w tym przyznanie inicjatywy uchwałodawczej, winna zostać ujęta w statucie danej jednostki, co w opisywanej sytuacji zostało poczynione.

Nadto Rada wskazała, iż zapis § 24 ust. 1 pkt 7 jest omyłką rachunkową.

Natomiast w zakresie liczby radnych wskazanych w Statucie Rada Miejska, bazując na posiadanych danych, Rada wskazała ilość radnych zgodnie z art. 373 Kodeksu wyborczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga na wstępie ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05).

Na sesji w dniu 26 sierpnia 2025 r. Rada podjęła zaskarżona uchwałę. Została ona doręczona Wojewodzie w dniu 29 sierpnia 2025 r. W ustawowo określonym terminie 30 dni Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zaznaczyć także trzeba to, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci nieistotnego naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06).

W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 54-55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87).

Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g.

Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust.

1. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Nr XVI/191/2025 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 26 sierpnia 2025 r. w sprawie statutu Miasta Mikołowa.

Według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym ojej ustroju (art. 3 ust. 1 u.s.g.), uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 40 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1). Na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. wewnętrznego ustroju gminy (ust. 2). Jednocześnie norma art. 3 ust. 1 u.s.g. przesądza, że o ustroju gminy stanowi jej statut, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 22 ust. 2 u.s.g.). Stwierdzić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W ramach udzielonej organowi stanowiącemu delegacji organ ten nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Ponadto, na podstawie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną ż podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, czyli zasadę praworządności. Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Powyższe stanowisko organu nadzoru, potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 roku (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Powyżej wskazana konstytucyjna zasada praworządności została doprecyzowana w art. 94 zd. 1 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Ustawa nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy. Mimo ich rozproszenia, konieczne jest jednak kompleksowe ujęcie w akcie ustrojowym wszystkich tych zagadnień, których one dotyczą. I tak, statut jednostki terytorialnej powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:

1. 1. zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 u.s.g.),
2. 2. tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej przez gminna radę seniorów (art. 5c ust. 7 u.s.g.),
3. 3. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 1 1b ust. 3 u.s.g.),
4. 4. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.),
5. 5. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3 ustawy),
6. 6. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g. ustawy),
7. 7. zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 4 u.s.g.),
8. 8. zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a u.s.g.),
9. 9. uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Sąd podzielił stanowisko organu, że wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach ustawy są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził NSA m.in. w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/18 publ. CBOSA) stwierdzając, iż: niezamieszczenie w statucie materii objętej ustawowym nakazem, stanowi o niespełnieniu wymogów prawa. W związku z czym Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej. Potwierdzenie tego typu uchybienia dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut, bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2434/14. LEK nr 1772464).

Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności (Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz powiązania między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Jednocześnie zauważyć należy, że konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15-16, art. 165-166 Konstytucji RP), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP) (P. Radziewicz (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04; wyrok WSA z 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym.

Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut - art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04).W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny.

Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04).

Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" - a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

Przystępując do badania zarzutów podniesionych w skardze Sąd za zasadny uznał zarzut Wojewody co naruszenia przez Radę art.. 18a ust.1 i art.18b u.s.g. poprzez określenie kwestii ilości radnych w komisji rewizyjnej ponieważ zapis § 45 ust.1 Statutu, stanowiący: "1. Członków Komisji Rewizyjnej w liczbie nie więcej niż 7, w tym Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Rewizyjnej powołuje Rada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym.

2.W przypadku wyboru członka Komisji Rewizyjnej na Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady jego członkostwo w Komisji Rewizyjnej ustaje. Nowy członek powołany jest w sposób określony w ust. 1".

W konsekwencji określa tylko maksymalną ilość radnych w komisji rewizyjnej i tym samym w praktyce Rada nie określiła prawidłowo ilości radnych w ww. Komisji.

Nadto zapisano w § 55. Statutu, iż: "1. W skład Komisji Skarg, Wniosków i Petycji wchodzą Radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem Radnych pełniących funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Pracą Komisji Skarg, Wniosków i Petycji kieruje jej Przewodniczący.

1. 2. Członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w liczbie nie więcej niż 7, w tym Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji powołuje Rada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym.
2. 3. W przypadku wyboru członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji na Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady jego członkostwo w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji ustaje".

Takie zapisy w przedmiotowym Statucie zwłaszcza w (§ 45 ust. 1 i § 55 ust.

1. 2) oznaczają jak wyżej wskazano, że określono jedynie maksymalną liczbę osób wchodzących w skład danej komisji.

W związku z czym Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. zapisy Statutu wpływają na legalność przedmiotowej uchwały.

Ponadto treść § 44 Statutu stanowi: "Komisja Rewizyjna jest komisją stałą, powoływaną w celu wykonywania czynności kontrolnych w imieniu Rady, wydawania opinii w przypadkach określonych w przepisach szczególnych oraz realizacji innych zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym ze Statutu".

Zdaniem Sądu ww. treść § 44 Statutu określająca zadania Komisji Rewizyjnej wykracza poza upoważnienie z art. 18a ust. 5 u.s.g., które obejmuje określenie zasad i trybu działania tej komisji, natomiast jej zadania określone zostały w art. 18a ust. 1, 3 i 4 ustawy oraz w art. 270 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.).

Z kolei zapis § 44. Statutu stanowiący, że: "Komisja Rewizyjna jest komisją stałą, powoływaną w celu wykonywania czynności kontrolnych w imieniu Rady, wydawania opinii w przypadkach określonych w przepisach szczególnych oraz realizacji innych zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym ze Statutu", wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 5 u.s.g.

Sąd także podzielił stanowisko Wojewody dotyczące treści zapisu § 54.

1. Statutu stanowiącego: "Komisja Skarg, Wniosków i Petycji rozpatruje skargi na działania Burmistrza i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz wnioski i petycje składane przez obywateli", jako wykraczające poza upoważnienia zawarte w art.18 b ust 1 u.s.g.

Sąd podziela dokonanej przez Wojewodę oceny treści zapisu § 49. 7 Statutu stanowiącego: "Obowiązki przypisane kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub jednostki, opisane jak wyżej, mogą być wykonywane za pośrednictwem podległych mu pracowników".

Zdaniem sądu zasadne jest stanowisko Wojewody stwierdzające niezgodność z prawem przepisów uchwały, na mocy których Rada Miejska zobowiązała "kierownika kontrolowanej jednostki" (osobiście lub za pośrednictwem podległych mu pracowników (§ 49 ust. 7 Statutu) do wykonywania określonych czynności - takich jak:

1. - zapewnienie warunków i środków niezbędnych dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli (§ 49 ust. 4 Statutu),
2. - przedkładanie na wniosek kontrolujących dokumentów i materiałów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli oraz umożliwienie kontrolującym wstępu do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu (§ 49 ust. 5 Statutu),
3. - udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień na pytania dotyczące zakresu kontroli (§ 49 ust. 6 Statutu).

Uregulowanie powyższej materii przekracza granice upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 18 ust. 5 u.s.g. Nakładanie w statucie obowiązków na kierowników jednostek organizacyjnych podczas dokonywanej kontroli nie mieści się w "zasadach i trybie działania Komisji Rewizyjnej".

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody w zakresie regulacji zawartej w § 24 ust. 1 Statutu dotycząca inicjatywy uchwałodawczej.

Rada Miejska w ww. § 24 ust. 1 Statutu przyjęła, iż: Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje:

1. 1) Burmistrzowi i jego Zastępcom;
2. 2) Przewodniczącemu Rady;
3. 3) komisjom Rady;
4. 4) klubom Radnych;
5. 5) grupie co najmniej trzech Radnych;
6. 6) Sekretarzowi Miasta;
7. 7) grupie co najmniej 200 mieszkańców Miasta posiadających czynne prawo wyborcze do Rady.

Tymczasem wskazania wymaga, iż obywatelska inicjatywa uchwałodawcza została uregulowana w art. 41 a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 41a ust. 1 i 2 ustawy:

1. 1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.
2. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. I, musi liczyć:
3. 1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;
4. 2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;
5. 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.

Z danych Głównego Urzędu Statystycznego liczba mieszkańców Mikołowa wynosiła w 2024 r. (stan na dzień 31 grudnia) 41532 osób. W związku z powyższym, inicjatywa uchwałodawcza powinna przysługiwać grupie co najmniej 300 mieszkańców, zgodnie z ustawą, a nie 200 jak wskazano w Statucie. Ustawa określa minimalną liczbę mieszkańców, którzy mogą skutecznie wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, w związku z powyższym - niezależnie od intencji - Rada Miejska nie może postanowić o obniżeniu tego progu.

Ponadto, przyznanie inicjatywy uchwałodawczej Zastępcą Burmistrza oraz Sekretarzowi Miasta odpowiednio w § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 Statutu. Wskazania wymaga, iż rada gminy nie posiada kompetencji do przydzielania uprawnień czy nakładania obowiązków na pracowników urzędu (tu: Zastępcy Burmistrza, Sekretarza Miasta). Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta) jest kierownikiem urzędu, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu Gminy. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. (art. 33 ust. 1, 3 i 4 u.s.g.). Z kolei, z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy.

Również, za nieprawidłowe należy uznać przyznanie przez Radę Miejską w Statucie wyłącznej (samodzielniej) inicjatywy uchwałodawczej pracownikom urzędu, ponieważ nie ma ono umocowania w przepisach prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają ani zastępcy burmistrza ani sekretarzowi gminy uprawnień do wnoszenia - we własnym imieniu - projektów uchwał pod obrady rady. Zauważyć bowiem należy, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje ani Zastępcy Burmistrza ani Sekretarzowi Miasta żadnych zadań i obowiązków, których realizacja wymagałaby podjęcia uchwały przez Radę Miejską.

W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko skarżącego, iż brak określenia liczby członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej w Statucie jest równoznaczny z brakiem istotnych reguł dotyczących organizacji tych komisji, a tym samym powoduje niekompletność uchwały w zakresie zasad i trybu działania komisji. Brak tych regulacji istotnie narusza art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. i wpływa na legalność całej uchwały.

W związku z czym niewypełnienie przez Radę Miejską zakresu delegacji ustawowej w opisanym powyżej zakresie uznać należy za istotne naruszenie prawa skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g.

Zdaniem Sądu zarówno Komisja Rewizyjna jak i Komisja Skarg, Wniosków i Petycji jest obligatoryjna. Uchybienie tego typu, ze względu na fakt, że dotyczy organizacji i trybu funkcjonowania Rady Gminy należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organu, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w statucie norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo, bez konieczności jej doprecyzowania. Zdaniem skarżącego. Statut Miasta Mikołowa przyjęty kwestionowaną uchwałą nie zawiera wszystkich elementów wymaganych ww. przepisami ustawy.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.