Uzasadnienie
Skarżący G.Z. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej jako u.s.g.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 18 września 2025 r. nr XXI/223/25 w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Piekary Śląskie dotyczącej odwołania go ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej bez podstawy prawnej, z naruszeniem § 21 ust. 5 Statutu Miasta Piekary Śląskie, który ustanawia jedyny warunek skuteczności odwołania radnego ze składu komisji (pisemny wniosek radnego), oraz § 21 ust. 6 Statutu, który może być zastosowany wyłącznie po spełnieniu warunku z ust. 5, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia uchwały wskazując, że nie przedstawiono w nim żadnych konkretnych faktów dotyczących pracy skarżącego w Komisji Rewizyjnej i nie wskazano zarzutów co do sposobu wykonywania przez niego mandatu. Następnie podniósł zarzut naruszenia przy podjęciu uchwały, § 21 ust. 5 Statutu Miasta Piekary Śląskie, według którego - Rada, w formie uchwały, odwołuje radnego ze składu komisji na jego pisemny wniosek. Skarżący wskazał, że brak takiego wniosku oznacza, iż uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Podniósł, że przepis ten wprowadza jedyny dopuszczalny tryb odwołania radnego z komisji: inicjatywa musi pochodzić od samego zainteresowanego i zostać złożona w formie pisemnej. Dodał, że zaskarżona uchwała nie wskazuje, by skarżący złożył taki wniosek.
Wobec tego stwierdził, że Rada podjęła uchwałę bez spełnienia przesłanki, która - zgodnie ze Statutem - warunkuje w ogóle możliwość głosowania nad odwołaniem. Ponadto z Druku nr 251 wynika, że projekt uchwały został zgłoszony przez M.C. – przewodniczącego Klubu Obywatelskiego, bez jednoznacznego wskazania, że działa w imieniu Klubu Radnych. Skarżący podniósł, że zgodnie ze Statutem, inicjatywa uchwałodawcza przysługuje klubowi, nie zaś jego przewodniczącemu z urzędu. Brak formalnego umocowania oznacza, że procedura legislacyjna została wszczęta z naruszeniem prawa miejscowego, co również stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Dodał, że § 21 ust. 5 Statutu Miasta Piekary Śląskie "nie ma charakteru czysto proceduralnego, lecz określa materialnoprawną przesłankę kompetencji Rady Miasta". Podniósł, że przepis ten "nie tylko opisuje tryb odwołania, ale przede wszystkim warunek materialny, od którego zależy możliwość skorzystania przez Radę z kompetencji do odwołania członka komisji.
Brak pisemnego wniosku radnego nie jest więc drobnym uchybieniem proceduralnym, lecz oznacza brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały". Skarżący podkreślił, że nie można zatem przyjąć, iż § 21 ust. 5 Statutu stanowi wyłącznie normę "organizacyjną", gdyż jest to przepis prawa miejscowego, który ogranicza zakres władztwa Rady i wyznacza materialny warunek możliwości odwołania radnego z komisji. Podjęcie uchwały z jego pominięciem stanowi zatem rażące naruszenie prawa materialnego, skutkujące nieważnością uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu, zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że z treści zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, iż podstawę prawną jej podjęcia stanowi art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego - w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy. Natomiast przepis art. 18a ust. 5 u.s.g. stanowiący, że "zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy", nie zawiera delegacji do określenia przesłanek powołania i odwołania członków komisji rewizyjnej. Organ podkreślił, że zasady i tryb działania to inne kategorie niż "powoływanie i odwoływanie członków komisji".
Ponadto wskazał, że skoro z ustawy wynika swoboda działania rady gminy w zakresie powoływania i odwoływania członków komisji rewizyjnej, to kwestii tych nie może regulować statut gminy w sposób niezgodny z postanowieniem ustawowym, np. przez wprowadzenie kryteriów powołania i odwołania członków komisji, ograniczających swobodę rady gminy w tym zakresie. Organ podkreślił, że nieuprawniona jest zaproponowana przez skarżącego wykładnia prawa, według której nie jest dopuszczalne odwołanie radnego ze składu komisji rewizyjnej w przypadku, gdy Statut wskazuje możliwość odwołania radnego na skutek złożenia przez niego pisemnego wniosku w jego własnej sprawie.
W ocenie organu nie stanowi naruszenia prawa nieuregulowanie w Statucie, wszystkich przypadków umożliwiających odwołanie radnego ze składu komisji rady gminy. Regulacja statutowa ma w tym przypadku charakter subsydiarny względem regulacji ustawowej i Statut może regulację ustawową uszczegółowić, ale nie może pozostawać w sprzeczności z treścią przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Brak uregulowania w Statucie jakiejś kwestii związanej z odwołaniem radnego z funkcji, nie oznacza, że rada gminy pozbawia się tym samym kompetencji przysługującej jej na podstawie ustawy.
W konsekwencji organ podniósł, że błędne i nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, iż złożenie przez niego wniosku o odwołanie ze składu komisji rewizyjnej jest koniecznym elementem prawidłowego uruchomienia trybu odwołania radnego ze składu komisji.
Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (który dotyczy aktów prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 18 września 2025 r. nr XXI/223/25 w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Piekary Śląskie, tj. odwołania skarżącego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta.
Skarga została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 662) dalej również jako u.s.g. W związku z tym podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie spełniony został warunek dotyczący istnienia interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi, określony w cytowanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem odwołania go ze składu komisji, do której został wcześniej powołany. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 oraz z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Skarżący jest zatem legitymowany do wniesienia skargi do sądu na przedmiotową uchwałę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których kształtuje się skład osobowy organów samorządu, w tym uchwały rady gminy dotyczące powołania lub odwołania określonych osób ze składu komisji rady gminy. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3241/21).
Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należało, że w ustawie o samorządzie gminnym, kwestie dotyczące komisji rady gminy uregulowane zostały w art. 18a - odnośnie komisji rewizyjnej, art. 18b - odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji oraz w art. 21 - odnośnie komisji stałych i doraźnych.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g., rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.
Natomiast według art. 18a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., rada gminy powołuje komisję rewizyjną, w skład której wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tj. pełniących funkcję przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego).
Z przytoczonych przepisów wynika więc, że w skład komisji mogą wchodzić jedynie radni, a w przypadku komisji rewizyjnej, powinni w jej składzie znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. Poza tym jednak – co szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie – skład osobowy komisji kształtowany jest przez radę gminy – całkowicie samodzielną w podejmowaniu rozstrzygnięć o wyborze, a także o odwołaniu poszczególnych członków komisji.
Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 21 ust. 1 u.s.g., według którego rada gminy ustala skład osobowy komisji stałych i doraźnych.
W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno w zakresie komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 1 u.s.g.) jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 21 ust. 1 u.s.g.), ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy powołania składu osobowego komisji, a zatem i odwołania jej członka (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1268/04).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o odwołaniu skarżącego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Piekary Śląskie, została zatem podjęta w zakresie kompetencji przysługujących radzie gminy – jak określa to jednoznacznie – przytoczony już art. 21 ust. 1 u.s.g., według którego rada gminy ustala skład osobowy komisji stałych i doraźnych. Jedyne ograniczenia, jakim podlega rada gminy w zakresie kształtowania składu komisji rewizyjnej, ustanawia art. 18a ust. 2 u.s.g. zawierający wymóg dotyczący jej składu, o którym była mowa wyżej.
Natomiast przepis art. 18a ust. 5 u.s.g., według którego - zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy, nie zawiera delegacji do określenia w statucie przesłanek powołania i odwołania członków komisji rewizyjnej. W tym zakresie w pełni podzielić należało pogląd zawarty w wymienionym w skardze wyroku WSA w Gliwicach, wydanym w sprawie, w której analizowany był ten sam Statut Miasta Piekary Śląskie - według oceny wyrażonej w tym wyroku - "zasady i tryb działania to inne kategorie niż powoływanie i odwoływanie członków komisji. Pod pojęciem "zasady i tryb działania" należy rozumieć to, w jaki sposób komisja rewizyjna [...] wykonuje swoje funkcje kontrolne" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 304/25, dostępny w CBOSA).
Ponadto podkreślenia wymagało, że w niniejszej sprawie zasadnie organ podniósł w odpowiedzi na skargę, iż nieuprawniona jest zaproponowana przez skarżącego wykładnia prawa, według której nie jest dopuszczalne odwołanie radnego ze składu komisji rewizyjnej w innym przypadku niż określony w Statucie, przewidującym możliwość odwołania radnego na skutek złożenia przez niego pisemnego wniosku o odwołanie.
W tym zakresie podnieść bowiem należało, że z treści unormowania zawartego w § 21 ust. 5 Statutu, skarżący wyprowadził błędny wniosek, jakoby odwołanie radnego ze składu komisji rewizyjnej mogło mieć miejsce tylko w takim przypadku, gdy radny złoży wniosek o odwołanie. Tymczasem przepis ten określa, że Rada odwołuje radnego ze składu komisji na jego pisemny wniosek, czyli – że w razie złożenia przez radnego wniosku o odwołanie ze składu komisji, Rada obligatoryjnie odwołuje go ze składu komisji, a zatem, że nie jest możliwe podjęcie innej treści uchwały. Regulacja ta ma zatem tylko takie znaczenie, że rezygnacja radnego z pozostawania w składzie komisji rewizyjnej jest wiążąca dla Rady Miasta.
Jednakże odwołanie radnego ze składu komisji rewizyjnej może mieć miejsce także w razie braku złożenia przez niego wniosku o odwołanie. Wynika to z art. 21 ust. 1 u.s.g., według którego rada gminy ustala skład osobowy komisji, a zatem jest uprawniona do powołania i odwołania radnych ze składu komisji.
Wobec tego za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przy podjęciu zaskarżonej uchwały, przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP, a także Statutu Miasta Piekary Śląskie poprzez odwołanie skarżącego ze składu komisji rewizyjnej. W kwestii podniesionych w skardze zarzutów dotyczących treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały – podkreślenia wymagało, że sąd dokonuje kontroli przedmiotowego aktu organu gminy według kryterium jego zgodności z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola legalności uchwały nie wykazała uchybień uzasadniających uwzględnienie skargi. Nie doszło również do naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać należy, że radny będący przewodniczącym Obywatelskiego Klubu Radnych Rady Miasta Piekary Śląskie, złożył - w imieniu Obywatelskiego Klubu Radnych Rady Miasta Piekary Śląskie - projekt uchwały w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Piekary Śląskie w dniu 9 września 2025 r., a więc 9 dni przed terminem Sesji Rady Miasta. Zarówno pod wnioskiem z dnia 9 września 2025 r. o wprowadzenie projektu uchwały do porządku obrad., jak i pod projektem uchwały na druku nr 251 widnieje podpis przewodniczącego Obywatelskiego Klubu Radnych Rady Miasta Piekary Śląskie. W treści wniosku powołany został § 47 ust. 1 pkt 5 Statutu, który stanowi, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje: klubowi.
Natomiast według § 48 ust. 3 pkt 7 lit. e Statutu - projekt uchwały powinien zawierać: podpis projektodawcy, a to: przewodniczącego klubu - w przypadku, o którym mowa w § 47 ust. 1 pkt 5. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 6 u.s.g., na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że projekt zaskarżonej uchwały został złożony prawidłowo i z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym oraz w Statucie.
Jak wynika z protokołu sesji Rady Miasta z dnia 18 września 2025 r., podjęcie uchwały w sprawie odwołania skarżącego ze składu komisji rewizyjnej, było objęte porządkiem obrad, poprzedzone dyskusją, poddane pod głosowanie; uchwała została przyjęta większością głosów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w kwestii - zawartego w odpowiedzi na skargę - wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Wobec tego, zwrot kosztów postępowania prowadzonego w pierwszej instancji może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona.