Uzasadnienie
J.O. (dalej: "Skarżący") wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta") o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego z urzędu postanowieniem Starosty z dnia 11 lutego 2025 r., nr [...], w sprawie wydania prawa jazdy z wpisem potwierdzającym ukończenie szkolenia okresowego w zakresie posiadanych przez niego kategorii.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Starosta postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr [...], odmówił Skarżącemu podjęcia zawieszonego na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wydania prawa jazdy, gdyż nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, które było podstawą do zawieszenia tego postępowania, czyli rozpatrzenie złożonych przez Skarżącego odwołań od dwóch decyzji Starosty z dnia 17.04.2024 r., pierwszej - w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego i drugiej - w sprawie o zatrzymanie prawo jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje, a także zostały podjęte przez Skarżącego działania zmierzające do wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości kasacji od postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. o sygn. akt [...].
Skarżący ponownie złożył do Starosty wniosek z dnia 28 lipca 2025 r. o podjęcie tego samego postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r., nr [...] (data wpływu 31 lipca 2025 r., k. 7 akt administracyjnych).
Starosta postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r., nr [...], odmówił Skarżącemu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, bowiem nie zaszły żadne nowe okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jego wniosku.
W zażaleniu z dnia 8 sierpnia 2025 r. Skarżący powołał się na brak wpływu zagadnienia wstępnego na wynik sprawy. Zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, wobec przyjęcia, że posiada 28 punktów karnych oraz prawa procesowego, zwłaszcza art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania. Domagał się uchylenia postanowienia Starosty i nakazania wydania prawa jazdy ewentualnie uzupełnienia postępowania i ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku. W dalszej części uzasadnienia zażalenia opisał i przeanalizował wielowątkowy stan faktyczny sprawy i zaznaczył, że próg ilości punktów karnych, w związku z wystawionymi na jego rzecz mandatami, nie został przekroczony.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2025 r., nr SKO.VIII/422/296/2025, Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 1-2, art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Starosty z dnia 4 sierpnia 2025r. i umorzyło postępowanie w sprawie złożenia w dniu 28 lipca 2025 r. przez Skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W jego uzasadnieniu opisało stan faktyczny sprawy i zacytowało treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczyło, że dopóki nie zostanie rozstrzygnięta sprawa prawidłowości ustalenia na rzecz Skarżącego punktów karnych nie jest możliwe podjęcie zawieszonego na jego wniosek postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne nadal nie zostało rozstrzygnięte i formalnie nie odpadła przyczyna zawieszenia postępowania. Merytoryczne orzekanie nie jest zatem możliwe i byłoby dotknięte sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) jako drugie rozstrzygnięcie w tej samej sprawie.
W osobistej skardze z dnia 31 października 2025 r., oznaczonej jako "zażalenie" Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to m.in.: art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., wobec przyjęcia, iż posiada 28 punktów karnych, oraz naruszenie przepisów postępowania, a to m.in.: art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a. oraz 108 k.p.a., poprzez brak pominięcia faktu zawieszenia równoległego postępowania, które nie ma wpływu na rozstrzygnięcie jego sprawy. Domagał się uchylenia postanowienia Starosty i Kolegium oraz nakazania wydania zaktualizowanego dokumentu prawa jazdy a nie umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do Starosty, celem uzupełnienia postępowania oraz ponownego rozpoznania złożonego wniosku na jego korzyść. Zauważył, że nie przekroczył 24 punktów karnych w ciągu roku.
Natomiast Starosta nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego i w sposób wymagany prawem nie uzasadnił własnego postanowienia, jak też Kolegium nie dostrzegło tej wadliwości. Odniósł się również do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozbawieniu prawa jazdy kat. C i CE, przez co uniemożliwiono mu zarobkowanie i utrzymanie rodziny z prowadzonej działalności gospodarczej opartej na ciężkim i średnim transporcie. Odnosząc się to tego zagadnienia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2022r.
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 grudnia 2025 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują inne środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W tym miejscu należy zaakcentować, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest ocena wyłącznie przesłanek umorzenia przez Kolegium postępowania wszczętego nowym wnioskiem Skarżącego z dnia 28 lipca 2025 r. o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Starosty z dnia 11 lutego 2025 r. (opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia).
Ponowne rozpatrywanie tego samego wniosku, jak już wcześniej złożony w dniu 3 kwietnia 2025 r. przez Skarżącego, wobec nie zmienionych warunków stanu faktycznego i prawnego oraz funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia Starosty z dnia 29 kwietnia 2025 r., musiało skutkować umorzeniem postępowania, którego prowadzenie po raz drugi w tożsamej sprawie nie jest dopuszczalne.
Tymczasem Skarżący precyzując zarzuty zażalenia, jak również skargi za kwestię zasadniczą uznał, uzyskanie dokumentu prawa jazdy.
Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy wskazuje, że decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. Starosta skierował Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii prawa jazdy: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C, C+E, C1, C1+E, D, D+E, D1, D1+E. Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, które nie zostało rozpatrzone przez Kolegium, bowiem w trakcie postępowania odwoławczego Skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości naliczenia punktów karnych.
Podkreślić należy, że sprawa oceny mandatów była - w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego - na etapie działań zmierzających do wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości kasacji od postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]. o sygn. [...].
Nie ulega wątpliwości, że kwestia rozstrzygnięcia prawidłowości ustalenia punktów karnych w związku z wystawionymi mandatami ma istotny wpływ, na oparte na tym samym stanie faktycznym, skierowaniu Skarżącego na egzamin postanowieniem Kolegium z dnia 14 lutego 2025r. nr [...].
Bezspornie Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze na wniosek Skarżącego i obecnie sprawa ta pozostaje na tym etapie.
Kolejną decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. Starosta postanowił zatrzymać wydane na rzecz Skarżącego prawo jazdy nr [...] na druku [...], do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawo jazdy była przyczyna wskazana we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i w konsekwencji decyzja o skierowaniu Skarżącego na egzamin. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie. Również w tym postępowaniu odwoławczym złożył wniosek o jego zawieszenie, tożsamy w treści do powyżej opisanego.
W odpowiedzi na wniosek Kolegium, postanowieniem z dnia 14 lutego 2025r. nr [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze, bowiem kwestia rozstrzygnięcia prawidłowości ustalenia punktów karnych w związku z wystawionymi mandatami ma istotny wpływ na zatrzymanie Skarżącemu prawa jazdy. Omówione postępowanie odwoławcze nadal pozostaje na etapie zawieszenia.
W dniu 17 stycznia 2025 r. Skarżący złożył w Starostwie formularz wniosku o wydanie prawo jazdy kategorii C, w którym w punkcie zaznaczył rubrykę, iż nie ma zatrzymanego prawa jazdy.
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r., nr [...], Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o wydanie prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wydanie prawo jazdy poprzedziły wcześniej wydane decyzje Starosty o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy i o zatrzymaniu poprzedniego dokumentu prawo jazdy. Skarżący od tych decyzji wniósł odwołania, a postępowania odwoławcze w tych sprawach zostały zawieszone, z uwagi na to, że rozpoznanie przywołanych odwołań stanowi zagadnienie wstępne do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 17 stycznia 2025 r. o wydanie prawa jazdy (co powyżej zostało szczegółowo omówione).
Postanowienie to zostało objęte zażaleniem, jednakże wniesionym z uchybieniem ustawowego terminu do wnoszenia zażaleń.
Z uwagi na powyższe Kolegium, postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r., nr [...], stwierdziło, że nastąpiło uchybienie terminu i w związku z tym kwestia prawidłowości zawieszenia nie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Postanowienie o zawieszeniu stało się zatem ostateczne.
Skarżący wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Starosty o podjęcie postępowania o wydanie prawo jazdy, zawieszonego postanowieniem Starosty z dnia 11 lutego 2025 r. z uwagi na odpadnięcie przyczyny zawieszenia.
W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr [...], odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie o wydanie prawa jazdy, gdyż nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, które było podstawą do zawieszenia tego postępowania (do czasu rozstrzygnięcia odwołań od dwóch omówionych już wcześniej decyzji Starosty z dnia 17 kwietnia 2024 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy).
Na to postanowienie Starosty Skarżący wniósł zażalenie i domagał się jego uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez nakazanie wydania zaktualizowanego dokumentu prawa jazdy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stało się ono przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r., utrzymało postanowienie Starosty, wskazując m.in., że instytucja zawieszenia postępowania ma na celu czasowe wstrzymanie toku postępowania, gdy istnieje konieczność usunięcia jakiegoś przejściowego stanu, który ma wpływ na zakończenie postępowania. Podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymienione są enumeratywnie w katalogu zawartym w art. 97 k.p.a.
W tym stanie rzeczy złożenie przez Skarżącego kolejnego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przy nie zmienionych okolicznościach faktycznych, nie może być przedmiotem wszczęcia nowego postępowania w tym samym zakresie, co już zakończone.
Przypomnieć przyjdzie, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego", jednakże wskazał konieczność ustalenia "uzależnienia" wzajemnego tych rozstrzygnięć względem siebie, tzn. rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu głównym musi zależeć od rozstrzygnięcia postępowania ubocznego, stanowiącego zatem dla niego zagadnienie wstępne. Ustalenie związku przyczynowego między postępowaniem podstawowym, a jakąś sprawą rozstrzyganą przez inny organ lub sąd wymaga każdorazowej oceny na tle okoliczności konkretnej sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji.
W ocenie Sądu, zarówno Starosta, jak i Kolegium prawidłowo uznały, iż zagadnieniem wstępnym dla sprawy wydania prawo jazdy jest rozpatrzenie złożonych już wcześniej odwołań od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i od decyzji o zatrzymaniu poprzedniego dokumentu prawo jazdy.
Zatem podjęcie zawieszonego postępowania miałoby na celu jego kontynuowanie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Kwestią, podnoszoną w tamtych postępowaniach odwoławczych jest zasadność naliczenia punktów karnych w związku z mandatami wystawionymi stronie, powołanymi we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W myśl art. 97 § 2 k.p.a.: "gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.".
Jak wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, w sytuacji zawieszenia postępowań z uwagi na zagadnienie wstępne: "podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne" (por. np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25.02.2021 r. sygn. akt II SA/Go 2/21).
Bezspornie dwa postępowania odwoławcze prowadzone przez Kolegium o numerach: [...] i [...], wygenerowały zagadnienie wstępne oraz nie zostały zakończone.
Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska [w:] Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie akcent na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego.
W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na zasadę rei iudicatae (powagę rzeczy osądzonej). "Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (tak: NSA w wyroku z 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14). Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) zachodzi w przypadku tożsamości podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz treści żądania strony i stanowi przeszkodę ponownego wszczęcia i prowadzenia postępowania w tej samej - pod względem podmiotowym i przedmiotowym - sprawie, a więc gdy żądanie składane przez ten sam podmiot opiera się na tej samej podstawie prawnej, dotyczy tego samego, a stan faktyczny się nie zmienił. Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że wobec Skarżącego wydano decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii prawa jazdy oraz decyzję o zatrzymaniu prawo jazdy, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 28 lutego 2024r., dotyczącego sprawdzenia jego kwalifikacji, w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które otrzymał 28 punktów karnych.
Oba prowadzone w wymienionych sprawach postępowania są zawieszone. Skarżący podjął bowiem próbę odrębnych działań, w celu zakwestionowania mandatu karnego i sam już uprzednio złożył wniosek rozpatrzony pozytywnie o zawieszenie postępowań odwoławczych prowadzonych przez Kolegium, w obu opisanych powyżej sprawach.
Zagadnienia wstępne nie zostały zatem rozstrzygnięte i formalnie istnieje nadal przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie prawa jazdy. Ponowne złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nic w sprawie nie zmienia. Jedynie uruchamia nowe postępowanie, które nie może być prowadzone wobec istnienia ustawowych przesłanek do jego umorzenia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na zasadę rei iudicatae (powagę rzeczy osądzonej). Zakres kolejnego wniosku Skarżącego był ten sam, co już wcześniej rozstrzygnięty, a to stanowiło przeszkodę do ponownego wszczęcia i prowadzenia postępowania w tej samej kwestii pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wydanie ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższej dokonane rozważania potwierdzają zasadność stanowiska Kolegium.
W aktualnie rozpoznawanej sprawie ocenie przez Sąd nie mogą podlegać decyzje, wobec których Skarżący wniósł odwołania, na co wskazują zarzuty skargi.
Sąd w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.