Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 września 2025 r., nr SKO.VIII/422/220/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: organ wyższego stopnia, SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej: organ I instancji) z 15 listopada 2024 r., [...], w przedmiocie cofnięcia K. S. (strona, skarżący) uprawnień do kierowania pojazdami. W podstawie prawnej organ przywołał art. 17, 18, 21 ust. 1 z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r, poz. 570.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2024r. poz. 572).
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 26 czerwca 2025r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na rażące naruszenie prawa.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta B. wydana została w oparciu o uzyskanie przez skarżącego negatywnego wyniku z ponownego egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy zdaniem pełnomocnika skarżącego nie było żadnych podstaw tak prawnych jak i faktycznych do skierowania na ponowny egzamin na prawo jazdy.
Skarżący został skierowany na ponowny egzamin na prawo jazdy w związku z zaistnieniem od dnia 21 marca 2024r. do dnia 5 września 2024r. przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego za które otrzymał łącznie 28 punktów karnych.
Jednak decyzja Prezydenta Miasta B. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego, a następnie decyzja Prezydenta Miasta B. z 3 października 2024r. nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego dozwolonej liczby 24 punktów karnych wydane zostały przedwcześnie, albowiem ostatnie z naruszeń przepisów prawa drogowego, za które skarżący ukarany został mandatem karnym oraz nałożono na niego punkty karne wyczerpało znamiona występku z art 177 § 1 k.k. Przeciwko skarżącemu zostało wszczęte przez Prokuraturę Rejonową B. postępowanie karne pod sygn. akt [...]. Obecnie sprawa prowadzona jest przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...].
Skoro zdarzenie drogowe z udziałem skarżącego nosiło znamiona przestępstwa, nałożony na skarżącego mandat karny oraz punkty karne z 5 września 2024r. o nr [...] uchylono. Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z 13 maja 2025r. skierowanym do Prezydenta Miasta B. wycofał z obiegu prawnego wnioski o znaku [...] - o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy skarżącego wnosząc o umorzenie postępowania oraz uchylenie skutków wydanych w jego toku decyzji administracyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2025r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
SKO ustaliło, że decyzją z 3 października 2024r., nr [...] Prezydent Miasta B. po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 6 września 2024r. skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: "B" prawa jazdy na podstawie art. 18 pkt. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.2328). Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania.
Następnie decyzją z 15 listopada 2024r., nr [...], Prezydent Miasta B. orzekł w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, posiadającemu prawo jazdy kategorii "B" o numerze [...] i druku [...], wydane w dniu 5 marca 2002r. przez Prezydenta Miasta B. w związku z negatywnym wynikiem praktycznego egzaminu państwowego, przeprowadzonego 14 listopada 2024r. w zakresie kategorii "B" w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B. do czasu ustania przyczyny. Skarżący został skierowany na egzamin sprawdzenia kwalifikacji w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej skarżący również nie wniósł odwołania.
W dniu 15 maja 2025r. do Prezydenta Miasta B. wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. informujące o wycofaniu z obiegu prawnego wniosków o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i poinformowanie o badaniu psychologicznym wobec skarżącego i wnioskiem o umorzenie postępowania i uchylenie ewentualnych decyzji wydanych w jego toku.
Prezydent Miasta B. decyzją z 19 maja 2025r., nr [...], uchylił własną decyzję z 3 października 2024r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii "B" skarżącemu.
Natomiast, decyzja z 3 października 2024r. nr [...] Prezydenta Miasta B. w przedmiocie skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: "B" prawa jazdy nie została uchylona i pozostaje w obiegu prawnym. Z kolei, decyzja Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami została wydana na podstawie dokumentu z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. informującego, że skarżący przystąpił do praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii "B" w dniu 14 listopada 2024r. i uzyskał wynik negatywny. Skierowanie skarżącego do praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii "B" nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z 3 października 2024r. nr [...], która na ten dzień pozostawała w obrocie prawnym.
Ponadto, wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 6 września 2024r. nr [...] o skierowanie skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: "B" obowiązywał w okresie od dnia 6 września 2024r. do dnia 13 maja 2025r., a więc w dniu wydania decyzji w przedmiocie skierowania Pana K. S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: "B" prawa jazdy z 3 października 2024r. oraz decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z 15 listopada 2025r.
Wobec powyższego SKO stwierdziło, że ww. decyzje te zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów i na podstawie aktualnego w dniu ich wydawania stanu faktycznego.
Kolegium nie stwierdziło żadnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 listopada 2024r., nr [...], wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta B. był organem właściwym do wydania w/w decyzji; przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ani załatwiona milcząco; decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; decyzja była wykonalna w dniu jej wydania; jej wykonanie nie wywołałaby czynu zagrożonego karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Tym samym SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze, pełnomocnik skarżącego zarzucił: naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2,3 i 7 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy wycofane z obiegu prawnego zostały wnioski na podstawie których przedmiotowa decyzja została wydana oraz uchylone skutki jakie przedmiotowe wnioski za sobą pociągały.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wobec negatywnego wyniku egzaminu.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy zakończonej ostateczną decyzją kończącą postępowanie zwykłe. Postępowanie nieważnościowe obejmuje bowiem jedynie weryfikację wydanej decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.
W realiach kontrolowanego przypadku należy zauważyć, że we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, skarżący wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpienie wskazanej podstawy upatrywał w tym, że ustalenie, iż skarżący ma przekroczony limit punktów karnych było przedwczesne i tym samym nieprawidłowe, gdyż opierało się na mandacie, który został uchylony wobec zakwalifikowania zdarzenia drogowego jako występku z art. 177§ 1 k.k.
W kontrolowanej sprawie, wbrew postawionym zarzutom Sąd nie stwierdził jednak, aby decyzja Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się również innych przesłanek nieważnościowych wskazanych przez pełnomocnika w skardze.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy "właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, podczas gdy takich nie można stwierdzić w odniesieniu do sytuacji prawnej strony skarżącej kasacyjnie, która jak wyżej zaznaczono, może zabudować swoją nieruchomość do granicy z działką drogową w formie zabudowy pierzei i utrzymanie w obrocie prawnym spornego pozwolenia tego stanu rzeczy nie zmienia.(por. m.in. wyrok NSA z 18 marca 2026 r. sygn. II OSK 2394/23, dostępny w CBOSA).
Ze względu na formułę przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami z 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1210, który stanowił podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. "starosta wydaje decyzję" zatem rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego, co oznacza, że w razie zaistnienia opisanej w tym przepisie przesłanki, tj. - utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy - organ orzekający w sprawie ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami i nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego.
W przypadku wydania tej decyzji nie zachodził też przypadek rozstrzygnięcia sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie w której wydano już decyzje ostateczną, oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. naruszającego zasadę res iudicata.
Taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca.
Dopiero 13 maja 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował Prezydenta Miasta B., że wycofuje wnioski o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Ta informacja jednak nie ma mocy wstecznej. W dacie wydania decyzji z 15 listopada 2024 r. spełnione były przesłanki faktyczne i prawne uzasadniające cofnięcie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami.
Ponadto Sąd nie stwierdził, aby decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Norma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. (wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn.. II OSK 1294/16, dostępne w bazie CBOSA). Takiej sytuacji Sąd nie stwierdził.
Należy zauważyć, że wskazywana we wniosku przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa stanowi kwalifikowaną formę uchybienia prawu. Nie jest zatem uprawnione utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706). Ocena treści złożonego w tej sprawie wniosku pozwala stwierdzić, iż żadnej z powołanych wyżej cech zarzucanego, kwalifikowanego naruszenia prawa, wniosek ten nie wykazywał.
W stanie faktycznym sprawy, SKO prawidłowo stwierdziło, że w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez co w konsekwencji zasadnie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, nie dostrzegając przy tym innych przyczyn nieważnościowych.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.