Uzasadnienie
Pismem z 1 października 2025r. G. D.(dalej: Skarżący) złożył skargę na Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia 1 września 2025r. w sprawie jego odwołania ze stanowiska Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej: zarządzenie).
Skarżący zarządzeniu zarzucił naruszenie:
- - art. 26a ust. 1 w zw z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i jego odwołanie ze stanowiska Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej: Zastępcy Burmistrza) w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie jest merytorycznie bezzasadne, niezgodne z prawem, zawierające nieprawdziwe i krzywdzące sformułowanie, co w konsekwencji w oczywisty sposób naruszyło jego interes prawny.
- - art. 6, 11, 12 pkt ppkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów i wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej: Burmistrz) zaskarżanego Zarządzenia, w sytuacji gdy w związku ze zgłoszeniem naruszenia prawa w dniu 27 czerwca 2025 r. Skarżący jest objęty ochroną prawną, o której mowa w rozdziale 2 ww. ustawy zatytułowanej "Zakaz działań odwetowych i środki ochrony", a odwołanie Skarżącego ze stanowiska Zastępcy Burmistrza jest działaniem odwetowym, niezgodnym z prawem, naruszającym jego interes prawny i w konsekwencji zachodzą przesłanki do orzeczenia nieważności tego zarządzenia.
- - art. 2 i 7 Konstytucji RP w sytuacji gdy wydane przez Burmistrza zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego.
Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że [...] r. został powołany przez Burmistrz na stanowisko Zastępcy Burmistrza.
W trakcie pełnienia obowiązków służbowych dostrzegł poważne naruszenia prawa, których dopuściła się Burmistrz. Działając w oparciu o wewnętrzną procedurę zgłoszeń wewnętrznych i ochrony sygnalistów Urzędu Miasta i Gminy O. w dniu 27 czerwca 2025r. Skarżący złożył zgłoszenie naruszenia prawa. Następnie w dniu 9 lipca 2025r. złożył zawiadomienie zewnętrzne skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich, które w dniu 18 lipca 2025r. zostało przekazane do Prokuratury Krajowej.
Dnia 9 lipca 2025r. jako pokrzywdzony, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, Skarżący złożył również do Prokuratury Rejonowej K. - [...] w K. zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez Burmistrz. Sprawy zostały połączone do wspólnego prowadzenia i rozpoznania przez Prokuraturę Rejonową w J..
Natomiast dnia 1 września 2025 r. Burmistrz odwołała Skarżącego z zajmowanego stanowiska Zastępcy Burmistrza w oparciu o przyczyny wymienione wart. 52 § 1 Kodeksu pracy tj. ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.
Nie zgadzając się z odwołaniem Skarżący uważa, że zarzuty ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych kierowane pod jego adresem są absurdalne i mające charakter odwetowy. Wobec tego w dniu 22 września 2025r. wniósł pozew o przywrócenie do pracy do Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w Z.. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt [...].
W ocenie Skarżącego Burmistrz nie mogła wydać zarządzenia w oparciu o art 26a ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 § 3 Kodeksu pracy, ponieważ ma charakter odwetowy, o którym mowa w ustawie o ochronie sygnalistów. Od momentu zgłoszenia naruszenia prawa, tj. od dn. 27 czerwca 2025r. Skarżący posiada status sygnalisty, zgodnie zaś z art. 11 ustawy o ochronie sygnalistów. Natomiast, art. 12 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy wskazuje, że "działaniem odwetowym jest m.in. wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy". Wobec tego posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Bezprawne pozbawienie Skarżącego stanowiska Zastępcy Burmistrza wiąże się nie tylko ze sferą finansową, organizacyjną, ale także osobistą.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazała na szczególną sytuację pracowniczą osoby zatrudnionej na stanowisku zastępcy wójta. Opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśliła, że prawodawca nie przewidział szczególnych okoliczności, od których wystąpienia byłaby uzależniona dopuszczalność odwołania zastępcy wójta, pozostawiając w tym zakresie wójtowi swobodę działania.
Sąd Administracyjny bada zgodność podjętego aktu prawnego z prawem, a nie jego słuszność. Słuszność w zakresie motywów odwołania bada sąd powszechny - sąd pracy. Tak jest i w tej sytuacji - sprawa zawisła w Sądzie Rejonowym w Z. pod sygn. akt [...] i ten sąd jest właściwy do zbadania tych kwestii.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do naruszenia ustawy o ochronie sygnalistów Burmistrz podała, że po przeprowadzeniu procedury dotyczącej zgłoszenia wewnętrznego przez Komisję Wyjaśniającą, Skarżący nie uzyskał ochrony jako sygnalista wewnętrzny. Jego zgłoszenie nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i po przesłuchaniu wnioskowanych przez niego świadków. Ponadto Burmistrz nie posiada wiedzy o dokonaniu przez Skarżącego zgłoszenia zewnętrznego i uzyskania z tego tytułu statusu sygnalisty. Skarżący nie uzupełnił braków formalnych i przestał współpracować z pełnomocnikiem ds. naruszeń prawa, a tym samym Komisją Wyjaśniającą.
Burmistrz poddała w wątpliwość czy w ogóle przedmiotowa sprawa należy do kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarządzenie nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ma charakter aktu indywidualnego i stanowi czynność z zakresu prawa pracy. W związku z tym podlega on kontroli sprawowanej przez sądy powszechne co wynika z art. 7 w związku z art. 43 ust 1. Ustawy o pracownikach samorządowych.
W piśmie procesowym z 17 listopada 2025r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do posiadania statusu sygnalisty i przysługującej mu ochronie wynikającej z ustawy o ochronie sygnalistów.
W kolejnym piśmie z 16 marca 2026r. Skarżący przedłożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Pracy z 27 lutego 2026r., sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia poprzez nakazanie Gminie O. dalszego zatrudnienia Skarżącego na stanowisku Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. na czas trwania procesu, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Następnie pismem z 13 kwietnia 2026r. Burmistrz poinformowała, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Pracy z 20 marca 2026r. sygn. akt [...] uchylono postanowienie z dnia 27 lutego 2026r. i oddalono wniosek o zabezpieczenie roszczenia powoda.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2026 poz. 662; dalej: u.s.g.) jest zarządzenie w sprawie odwołania Skarżącego ze stanowiska Zastępcy Burmistrza.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że akt organu samorządu gminy o odwołaniu zastępcy wójta wywołuje podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) oraz w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt mający charakter indywidualny, stanowiący czynność z zakresu prawa pracy, nie stoi na przeszkodzie temu, że zarządzenie takie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym, podejmowaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznoprawnej. To zaś powoduje, że akt taki podlega zaskarżeniu i kontroli przez sąd administracyjny - na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. II OSK 919/10, wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 546/16).
Zaskarżone zarządzenie stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 48).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego zarządzenia.
Skarga w sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wskutek odwołania Skarżącego ze stanowiska Zastępcy Burmistrza zaskarżonym zarządzeniem jego interes prawny został naruszony. Zaskarżone zarządzenie bez wątpienia dotyczy bowiem bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków, jako osoby odwołanej ze stanowiska Zastępcy Burmistrza. Skarżący posiada więc interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia przez sąd administracyjny.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06).
W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11) Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87).
Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2006 r., II SA/Sz 1174/05).
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zarządzenie Burmistrza narusza prawo wobec akcentowanej bezzasadności przyczyn odwołania i ochrony jaką Skarżący wywodzi z posiadania statusu sygnalisty.
Podstawą prawną wydania zarządzenia był art. 26a ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 u.s.g. oraz art. 70 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 277). Ponadto zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienie.
Przechodząc do materialnoprawnej kontroli zaskarżonego zażalenia należy zwrócić uwagę, że podstawą zatrudnienia zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz.1135) jest powołanie. Jednocześnie "przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie wyjaśniają konstrukcji powołania. Wobec powyższego znajdują zastosowanie przepisy ogólne Kodeksu pracy. W myśl jego art. 68 stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. (por. M. Tomaszewska [w:] Pracownicy samorządowi. Wynagradzanie pracowników samorządowych. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2023, art. 4.).
Z kolei art. 26a ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Sąd podziela pogląd że taka konstrukcja przepisu art. 26a ust. 1 u.s.g. stanowi wyraz dążenia ustawodawcy, by na stanowisku zastępcy wójta zawsze obsadzona była osoba, która cieszy się pełnym zaufaniem wójta. Dlatego wójt ma prawie nieograniczoną swobodę w doborze osób pełniących funkcję jego zastępcy Co więcej: właściwość wójta do powołania swojego zastępcy ma charakter wyłączny; w szczególności nie musi on przeprowadzać jakichkolwiek konsultacji z radą gminy lub z innymi podmiotami, które mogłyby ograniczyć jego dyskrecjonalne uprawnienie w przedmiocie powołania zastępcy" (por. A. Rzetecka-Gil, Tryb odwołania zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) między kadencjami władz samorządowych. Glosa do wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Sz 1016/12, LEX/el. 2016. I podana tam literatura).
Mając na uwadze powyższe, wójt gminy – opierając się o przywołany art. 26a ust. 1 u.s.g., może go w każdej chwili odwołać ze stanowiska swojego zastępcę. Zarządzenie o odwołaniu zastępcy wójta nie musi podawać przyczyny odwołania, bowiem ani art. 26a, ani art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wprowadzają takiego wymogu. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 556/11; wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 546/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 21/16; wyrok SN z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II PK 314/09; wyrok WSA w Kielcach z 3.10.2024 r., II SA/Ke 363/24).
Oznacza to zatem, że stosunek pracy zastępcy wójta należy do tych o najmniejszej stabilności. Odwołanie zastępcy wójta jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę w trybie art. 70 § 2 Kodeksu pracy lub rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia z przyczyn określonych w art. 52 lub 53 Kodeksu pracy.
Brak uzasadnienia zarządzenia, jak również brak wskazania w nim przyczyny odwołania nie było przedmiotem zarzutu Skarżącego. Skarżący w skardze nie kwestionował również uprawnienia Burmistrza do jego odwołania w drodze zaskarżonego zarządzenia. Podważył natomiast legalność wydania tego zarządzenia z uwagi na posiadany status sygnalisty.
Warunki objęcia sygnalisty ochroną określone zostały w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 poz.928). Stosownie zatem sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa. Tym samym "uzyskanie statusy sygnalisty uzależnione jest od spełnienia "przesłanek związanych z rzetelnością postępowania sygnalisty oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych przez niego informacji" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ochronie sygnalistów, druk nr 317, https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/druk.xsp?nr=317, s. 18.).
Badanej sprawie – co podała Burmistrz w odpowiedzi na skargę – po przeprowadzeniu procedury dotyczącej zgłoszenia Skarżący nie uzyskał ochrony jako sygnalista wewnętrzny. Nie posiada także wiedzy o dokonaniu przez Skarżącego zgłoszenia zewnętrznego i uzyskania z tego tytułu statusu sygnalisty. Należy zatem wnosić, że Skarżący nie jest objęty ochroną wynikającą z art. 6 ustawy o ochronie sygnalistów.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.