Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 9 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 191/26

Uzasadnienie

D. K. (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 26 lutego 2026 r. w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Dnia 25 listopada 2025 r. D. K. został przyjęty do służby w Policji i mianowany policjantem w służbie kontraktowej (obecnie pełni służbę w Komisariacie Policji I w Gdańsku).

Raportem z dnia 1 grudnia 2025 r. D. K. zwrócił się o przyznanie świadczenia mieszkaniowego załączając: wniosek w sprawie wyboru formy zakwaterowania; decyzję nr 34/99 Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; pismo M-D-34/99 Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 16 września 2001 r.; dokument zatytułowany: "Dodatek mieszkaniowy w Policji dla policjanta w służbie kontraktowej".

Decyzją z dnia 16 stycznia 2026 r. (nr 4/2026) Komendant Miejski Policji w Gdańsku odmówił D. K. przyznania świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że D. K. został przyjęty do służbę w Policji dnia 16 września 1991 r. Szkolenie zawodowe podstawowe ukończył 28 lipca 1992 r. Z dniem 4 stycznia 2009 r. został zwolniony ze służby w Policji. Na podstawie rozkazu personalnego nr 1713 z dnia 25 listopada 2025 r. Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku D. K. z dniem 25 listopada 2055 r. został przyjęty do służby w Policji i mianowany policjantem w służbie kontraktowej. Raportem i załączonym do niego wnioskiem z dnia 2 grudnia 2025 r. D. K. zwrócił się o przyznanie świadczenia mieszkaniowego ustalonego dla miejscowości, w której policjant pełni służbę, wskazanej w rozkazie personalnym tj. w Gdańsku, zgodnie z art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm. - zwanej w skrócie: "u.o.p."). Podczas wcześniejszego pełnienia służby, decyzją nr 34/99 z dnia 30 sierpnia 1999 r. Komendant Miejski Policji w Gdańsku przyznał stronie pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 5.960 zł. Zgodnie z pismem M-D-34/99 Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 16 września 2001 r. na podstawie interpretacji Ministra Finansów w sprawie opodatkowania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - pomoc finansowa, którą przyznano stronie uległa umorzeniu w 2001 r.

Na podstawie art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 u.o.p. policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek przysługuje prawo do zakwaterowania. Prawo do zakwaterowania jest realizowane w następujących formach: przydział lokalu mieszkalnego, przydział kwatery internatowej, przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Tak więc w służbie przygotowawczej oraz służbie stałej policjant ma prawo do zakwaterowania w pełnym zakresie i może wybrać formę takiego wsparcia.

Natomiast uprawnienia policjanta w służbie kontraktowej określa art. 28a ust. 21 u.o.p., zgodnie z którym policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego tylko i wyłącznie w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.p. Z powyższego wynika, że zapisy ustawy wprost wskazują, iż policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego tylko w formie internatu lub kwatery internatowej. Ustawodawca wyróżnił kategorie funkcjonariuszy oraz rodzaje przysługujących im odpowiednio świadczeń w zakresie zakwaterowania. Przepis jest jasny i nie wymaga zastosowania innej wykładni niż językowa (literalna). Wykładnia celowościowa, systemowa czy funkcjonalna mogłyby znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy stosując wykładnię językową, nie można byłoby zdekodować treści przepisu albo wynik dawałby rezultat niejasny lub sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania czy też celem i istotą przepisu, jednakże takiej sprzeczności w tym wypadku nie ma.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2026 r. (nr 14/2026) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu 14 października 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby, która wprowadziła istotne zmiany w rozdziale 8 ustawy o Policji. Mianowicie, od dnia 14 października 2025 r., policjantom mianowanym na okres służby przygotowawczej i na stałe - od dnia ukończenia szkolenia zawodowego podstawowego przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z czterech dostępnych form: 1/ przydziału lokalu mieszkalnego, 2/ przydziału kwatery tymczasowej, 3/ skierowania do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, 4/ przyznania świadczenia mieszkaniowego.

Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 28a u.o.p. wskazuje, iż policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3, natomiast przepisy art. 88 ust. 5-8 i ust. 13 oraz art. 88a stosuje się odpowiednio. Przepis art. 88 ust. 2 pkt 3 stanowi zaś, że prawo do zakwaterowania jest realizowane w formie skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej.

Organ wskazał, że funkcjonariusz w odwołaniu podniósł, iż organ I instancji w wydanej decyzji wskazał o prawie do zakwaterowania w formie internatu lub kwatery internatowej, gdy jak twierdzi: "takie formy w KMP w Gdańsku, a nawet w całym województwie pomorskim nie są realizowane", a zatem wg niego organ pominął art. 88 ust. 6, "który w takim przypadku nakłada korzystanie z formy zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego".

Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że przepis art. 88 ust. 6 u.o.p. stanowi, iż policjantowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4 - czyli poprzez przyznanie świadczenia mieszkaniowego - w przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 1 albo pkt 2 (czyli w formie przydziału lokalu mieszkalnego i kwatery tymczasowej). Uniemożliwia to tym samym skorzystanie z tej formy zakwaterowania policjantom niemającym prawa do takiego przydziału, tj. policjantom kontraktowym oraz pracownikom Policji. Podnoszone w odwołaniu pozostałe zarzuty nie potwierdzają naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego i stanowią jedynie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym oraz dokonaną oceną prawną.

W skardze na ww. decyzję D. K. zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 4 oraz art. 92 ust 1 i ust. 2 pkt 4 u.o.p. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że policjantowi pełniącemu służbę na kontrakcie nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe w sytuacji, gdy organ nie zapewnił mu zakwaterowania w internacie;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a.") - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie faktu, że organ faktycznie nie dysponuje wolnymi miejscami w internacie, co uniemożliwia realizację prawa do zakwaterowania, a tym samym nie udziela go w innej wskazanej przez niego formie świadczenia pieniężnego, do czego ma prawo;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 73, art. 75, art. 78 i art. 79 § 2 k.p.a. pozbawiające praw - poprzez zaniechanie przez organ pisemnego zawiadomienia o terminie oraz możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego i sporządzania odpisów, prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i zgłoszenia żądań oraz złożenia nowych wniosków dowodowych, a także prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodów przed wydaniem decyzji II instancji;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. - gdyż w decyzji odmownej brakuje wskazania na faktyczne (brak internatu i kwatery internatowej zarówno w Gdańsku jak i w województwie pomorskim) i prawne (brak ustosunkowania się do art. 88 ust. 6 zd. 2 u.o.p., który stosuje się odpowiednio do służby kontraktowej) elementy uzasadnienia, co jest przeszkodą uniemożliwiającą obronę praw;
5. 5. naruszenie art. 8 k.p.a. - gdyż organ prowadzący postępowanie administracyjne nie prowadził go w sposób budzący zaufanie; odmowa wyjaśnienia kwestii przedstawionych w raportach w I i II instancji, a wręcz ich pominięcie, co jest zaprzeczeniem tej zasady.
6. 6. błędną interpretację przepisu art. 28a ust. 21 u.o.p. odnoszącego się do służby kontraktowej, w którym zapisano, iż art. 88 ust. 6 zd. 2 "stosuje się odpowiednio" a dotyczy on występującej rzeczywiście sytuacji, w której jest brak możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie przysługującej dla służby kontraktowej i w tym przypadku policjantowi przyznaje się prawo w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4, tj. przyznania świadczenia mieszkaniowego jako zastępczej formy realizacji prawa do zakwaterowania;
7. 7. błędna interpretację przepisu art. 88 ust. 2 pkt 4 u.o.p., wskazującą że nie ma on zastosowania wobec policjantów na kontrakcie w okoliczności jednoznacznego wskazania w art. 28a ust. 21 odnoszącego się do służby kontraktowej, iż odpowiednio ma zastosowanie art. 88 ust. 6 zd. 2, w którym opisano przyznanie prawa zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4 (przyznanie świadczenia mieszkaniowego) w przypadku braku możliwości zakwaterowania w formie odpowiedniej dla służby kontraktowej, czyli określonej w art. 88 ust. 2 pkt 3 - skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej;
8. 8. błąd polegający na tym, że pominięto w postępowaniu administracyjnym fundamentalną zasadę nierozłączności normy kompetencyjnej z opisaną ustawą legitymacją do wchodzenia w sferę autonomii informacyjnej jednostki w takich sprawach, poprzez uznanie zaspokojenia prawa do formy zakwaterowania nie udzielając go z uwagi na własne miejsce zamieszkania, nie uznając tym samym ekwiwalentu dla prawa w postaci przyznania pieniężnego świadczenia mieszkaniowego;
9. 9. brak uwzględnienia fundamentalnej zasady prawnej mówiącej o tym, że wątpliwości nieścisłości powinny być uwzględnione na korzyść wnoszącej osoby o respektowanie jego praw.

Skarżący wniósł o:

1. 1. uchylenie w całości decyzji organów obu instancji;
2. 2. umożliwienie zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w toku rozpatrywania odwołania w II instancji w postępowaniu administracyjnym, gdyż bezprawnie to uniemożliwiono naruszając przepisy postępowania administracyjnego;
3. 3. przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach dwóch spraw administracyjnych, zarówno z postępowania wzruszonego raportem z dnia 1 grudnia 2025 r., jak i raportem z dnia 8 stycznia 2026 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku; występuje łączność podmiotowa i przedmiotowa obu postępowań administracyjnych rozpatrywanych w I i II instancji, z czego na dzień dzisiejszy wynik drugiego odwołania spodziewany jest na kwiecień 2026 r.; dotyczy postępowań administracyjnych, gdzie wydano decyzje nr 4/2026 i 25/2026 KMP w Gdańsku oraz 14/2026 KWP w Gdańsku i zostanie wydana wkrótce decyzja w następstwie odwołania złożonego w dniu 18 marca 2026 r. od decyzji nr 25/2026 Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku do organ II instancji, jakim jest Komendant wojewódzkie Policji w Gdańsku.
4. 4. rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia mieszkaniowego jako policjantowi w służbie kontraktowej, któremu odmówiono realizacji prawa do wskazanej przez skarżącego formy zakwaterowania w postaci przyznania świadczenia mieszkaniowego, jako ekwiwalentu braku możliwości realizacji prawa do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej i zastępczej formy realizacji tego prawa - wraz z należnymi odsetkami ustawowymi na dzień wypłaty świadczenia socjalnego z wyrównaniem za okres od dnia 25 listopada 2025 r. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może nastąpić poprzez sądowe zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej przyznanie świadczenia mieszkaniowego jako realizacji prawa do zakwaterowania wraz z należnymi odsetkami ustawowymi na dzień wypłaty świadczenia socjalnego z wyrównaniem za okres od dnia 25 listopada 2025 r.
5. 5. w przypadku następstwa przyznania świadczenia mieszkaniowego (pkt 2) rozstrzygnięcie, że w przypadku skarżącego nie ma zastosowania art. 94b ust 4 (zwrot przez policjanta 50% przyznanej pomocy finansowej), ponieważ pomoc finansowa przyznana decyzją nr 34/99 z dnia 30 sierpnia 1999 r. wydana przez Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku została umorzona w 2001 r. i opodatkowana w dniu 30 sierpnia 1999 r. na podstawie pisma Biura Finansów KGP l.dz.F-198/98 z dnia 27 maja 1998 r., o czym mówi pismo l.dz.M- D-34/99 z dnia 16 września 2001 r. Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku (kopie pism znajdują się w aktach sprawy II instancji KWP w Gdańsku). Umorzenie w 2021 r. pomocy finansowej przyznanej jako policjantowi na zakup mieszkania przez Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku oznacza sytuację, w której funkcjonariusz zostaje zwolniony z obowiązku zwrotu otrzymanych wcześniej środków. Decyzja ta jest kluczowa, a rozstrzygnięcie zapadło w formie decyzji administracyjnej, która jest już nie do wzruszenia od 2021 r. Występuje brak roszczeń finansowych z tego tytułu i ostateczność dawno uprawomocnionej decyzji.
6. 6. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztu wpisu sądowego od wniesionej skargi i innych występujących po stronie skarżącego kosztów.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że prawo do zakwaterowania jest ustawowym uprawnieniem funkcjonariusza policji, a nie uznaniowym przywilejem organu. Ustawa o Policji nie wyłącza policjantów kontraktowych z ogólnego systemu wsparcia mieszkaniowego. Zgodnie z nowymi przepisami wprowadzonymi nowelizacją z dnia 12 września 2025 r. występuje hierarchia form zakwaterowania. Jeśli organ stwierdza brak możliwości zakwaterowania w internacie, do czego skarżący ma prawo, to ma obowiązek to prawo zrealizować w formie świadczenia mieszkaniowego. Gdy Komendant Miejski i Wojewódzki Policji w Gdańsku odmawiają zarówno miejsca w internacie ukrywając fakt jego nieposiadania i jednocześnie świadczenia pieniężnego, de facto pozbawiają skarżącego realizacji prawa do zakwaterowania w jakiejkolwiek formie. Są to błędy logiczne organów. Przyjęcie interpretacji organów oznaczałoby, że policjant na kontrakcie znajduje się w gorszej sytuacji prawnej niż policjant w służbie stałej czy przygotowawczej, co przy co najmniej identycznych obowiązkach służbowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Skarżący wyjaśnił, że decyzję organu I instancji umotywowano tym, iż zgodnie z art. 28a ust. 21 u.o.p. skarżący jako policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego tylko w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.p., czyli w formie internatu lub kwatery internatowej. Organ oparł się na nieautoryzowanej (nie podpisanej) "opinii" prawnej z dnia 31 grudnia 2025 r. radcy prawnego KMP w Gdańsku, w której zapisano taką samą treść, co w uzasadnieniu decyzji. Zarówno w "opinii" prawnej, która nie jest wiążąca (dokument nie ma mocy prawnej i formy urzędowego dokumentu), a także w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku całkowicie pominięto treść art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 6 zd. 2 oraz nie odniesiono się do kwestii nie zastosowania art. 94b ust. 4 u.o.p. dotyczącego zwrotu przez policjanta 50% przyznanej pomocy finansowej, gdy zostanie udzielone świadczenie mieszkaniowe, w okoliczności specyficznej, że pomoc tę umorzono w 2001 r. i nie podlega ona zwrotowi.

Skarżący wskazał, że w sprawie podnosił nierówne traktowanie policjantów w służbie kontraktowej względem służby stałej w Policji w zakresie korzystania z prawa do świadczenia mieszkaniowego, które jest świadczeniem o charakterze socjalnym wypłacanym pieniężnie. Policjantom w służbie stałej na podstawie art. 88 ust. 6 zd. 2 u.o.p., w przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie przydziału lokalu mieszkalnego lub przydziału kwatery tymczasowej, przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie przyznania świadczenia mieszkaniowego. Natomiast w art. 28a ust. 21 zd. 2 u.o.p., dotyczącym wyłącznie policjantów w służbie kontraktowej, zapisano, że "stosuje się odpowiednio" przepis art. 88 ust.

6. Zatem w przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania policjantowi na kontakcie w formie mu przysługującej w postaci skierowania do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, takiemu policjantowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego, co zapisano w art. 88 ust. 6 zd. 2 u.o.p.

Rzeczywisty brak możliwości przyznania policjantowi na kontrakcie formy skierowania do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co wynika z przysługującego prawa (art. 88 ust. 2 pkt 3) - gdyż takie formy zakwaterowania zarówno w grudniu 2025 r., jak i na stan dzisiejszy nie są dostępne w Komendzie Miejskiej i Wojewódzkiej Policji w Gdańsku jako formy zakwaterowania dla policjantów - uniemożliwia skorzystanie z tego przysługującego skarżącemu prawa.

Skarżący dodał, że zgodnie z ustawą o Policji przesłankami negatywnymi realizacji prawa do zakwaterowania policjantów, w tym oczywiście i będących na kontraktach, są przede wszystkim: pozostanie w służbie kandydackiej (nie jestem w takiej służbie); brak ukończonego szkolenia zawodowego podstawowego lub ukończenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym w Akademii Policji w Szczytnie (skarżący ma ukończone szkolenie podstawowe w 1992 r. i dodatkowo ukończone Studium Oficerskie w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie); nabycie lokalu od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny w związku z pełnieniem służby (nie było takich zdarzeń); korzystanie z lokalu służbowego, internatu lub kwatery internatowej (co nie ma miejsca).

Nieskierowanie skarżącego do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej wobec posiadania własnego mieszkania jest zasadne, jednak w takim przypadku stosuje się pieniężny ekwiwalent w postaci świadczenia mieszkaniowego i jako forma zaspokojenia prawa do zakwaterowania.

Po opisaniu aktualnych warunków pracy w służbie kontraktowej skarżący wskazał, że zaskarżoną decyzją organ przyznał prawo do zakwaterowania w formie miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, całkowicie pomijając znany mu fakt braku realizacji takiej formy zakwaterowania w jego dyspozycji w mieście Gdańsku i całym województwie pomorskim. Organ nie odniósł się w ten sposób do rzeczywistego stanu zasobów kwaterunkowych, co narusza prawo w sposób opisany w zarzutach.

Skarżący nadmienił, że przyznawanie, a nie jak teraz - odmawianie bezprawne przyznawania - świadczenia mieszkaniowego policjantom na kontrakcie może być motywującą formą do powrotu do Policji a także motywacją do kontynuacji służby policjantów już służących na kontaktach. Świadczenie mieszkaniowe otrzymywane przez funkcjonariuszy w służbie stałej jest traktowane jednoznacznie od grudnia 2025 r. z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. jako powiększenie stałych i dodatkowo nieopodatkowanych dochodów i gratyfikacją po niewielkich podwyżkach uposażeń z poprzednich lat w policji.

Organ odwoławczy posiadał obowiązek powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się w określonym terminie z aktami postępowania administracyjnego, sporządzenia odpisów, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, ewentualnego złożenia wniosków dowodowych, prawa do czynnego udziału w postępowaniu, prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodów przed wydaniem decyzji administracyjnej, czego jednak nie uczynił.

Skarżący dodał, że spodziewając się wydania decyzji odmownej skierował drugi wniosek, tym razem o przydzielenie miejsca w internacie, zaś w przypadku jego braku udzielenie świadczenia mieszkaniowego jako ekwiwalentu dla prawa do zakwaterowania jako funkcjonariusza policji. Decyzją nr 25/2026 z dnia 6 marca 2026 r. Komendant Miejski Policji w Gdańsku odmówił skierowania do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, wskazując jedynie na posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Jednocześnie organ całkowicie pominął fakt, że w rzeczywistości nie dysponuje taką forma zakwaterowania. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie w części dotyczącej żądania przyznania świadczenia mieszkaniowego umorzono, powołując się na wystąpienie rozstrzygnięcia w decyzji nr 14/2026 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. W dniu 18 marca 2026 r. skarżący wniósł odwołanie i oczekuje na rozpoznanie sprawy.

Skarżący wskazał, że na podstawie art. 88 ust. 6 u.o.p. wyboru formy zakwaterowania dokonuje policjant na podstawie wykazu, o którym mowa w ust. 5, składając wniosek do podmiotu, o którym mowa w art. 88a ust.

1. Skarżący złożył dwa wnioski, oba zostały rozpatrzone negatywnie. W dołączonym do wniosku z dnia 1 grudnia 2025 r. raporcie oraz odwołaniu z dnia 28 stycznia 2026 r. skarżący dołączył kopie tych wykazów, gdzie są ogłoszone dostępne formy zakwaterowania. Nieuwzględnienie tych dowodów jest znamienne, fałszuje rzeczywisty obraz i przy tym wskazywanie na inne powody odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego z pominięciem realnej możliwości spełnienia prawa do zakwaterowania. To jawny przejaw naruszenia przepisów prowadzenia postępowań administracyjnych i jest sprzeczne z celem nowelizacji Ustawy o Policji. Organy obu instancji nie odniosły się do dowodów zebranych w postępowaniach administracyjnych w zakresie realnej możliwości realizacji prawa do zakwaterowania jako funkcjonariusza.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że szczegółowe stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast w złożonej skardze skarżący nie powołał żadnych nowych twierdzeń i zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2026 r. skarżący wystąpił o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na potwierdzenie, że w obszarze właściwości Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku nie istnieją internaty ani kwatery internatowe przeznaczone do realizacji prawa do zakwaterowania policjantów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 26 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2026 r. o odmowie przyznania skarżącemu funkcjonariuszowi świadczenia mieszkaniowego.

Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 – zwanej dalej w skrócie "u.o.P."), a w szczególności art. 88 ust. 14 pkt 3 w zw. z art. 28a ust. 21 zd. 2 oraz art. 88 ust. 6 u.o.P.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.P. policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania, a prawo to – w myśl do ust. 2 - jest realizowane w następujących formach: 1) przydziału lokalu mieszkalnego;

1. 2) przydziału kwatery tymczasowej;
2. 3) skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej;
3. 4) przyznania świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z art. 88 ust. 5 u.o.P. podmioty, o których mowa w art. 88a ust. 1, prowadzą wykaz dostępnych form zakwaterowania we właściwej jednostce organizacyjnej Policji, zaś wykaz udostępniany jest do wiadomości policjantów w sposób przyjęty przez dany podmiot.

Stosownie natomiast do brzmienia przepisu art. 88 ust. 6 u.o.P. wyboru formy zakwaterowania policjant, o którym mowa w ust. 1, dokonuje na podstawie wykazu, o którym mowa w ust. 5, składając wniosek do podmiotu, o którym mowa w art. 88a ust.

1. W przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 1 albo 2, policjantowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4.

Zacytowane powyżej przepisy niewątpliwie określają zagwarantowane przez ustawodawcę policjantom formy realizacji ich prawa do zakwaterowania oraz zasady dokonywania przez nich takiego wyboru, które to prawa zasadniczo zostały przewidziane dla ściśle określonej kategorii funkcjonariuszy wskazanych w art. 88 ust. 1 u.o.P., tj. policjantów mianowanych na okres służby przygotowawczej lub na stałe. Przepisy te nie odnoszą się zatem wprost do innych kategorii funkcjonariuszy, niemniej jednak, z woli ustawodawcy na mocy przepisu odsyłającego zawartego w art. 28a ust. 21 zd. 2 u.o.P., niektóre prawa i instytucje prawne związane z realizacją prawa policjanta do zakwaterowania, zostały przyznane także kategorii policjantów mianowanych na okres służby kontraktowej.

W myśl bowiem art. 28a ust. 21 u.o.P. policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3. Przepisy art. 88 ust. 5-8 i 13 oraz art. 88a stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie skarżący funkcjonariusz (policjant w służbie kontraktowej) wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia mieszkaniowego, jako "zastępczej" formy, przysługującego mu na podstawie art. 28a ust. 21 u.o.P., prawa zakwaterowania realizowanego jako "skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej", w sytuacji – jak wykazywał – braku rzeczywistej możliwości przyznania mu zakwaterowania w tej właśnie - wskazanej przez niego i przysługującej mu na podstawie art. 28a ust. 21 zd. 1 u.o.P. - formie.

W ocenie jednak organów obu instancji, z uwagi na to, że art. 88 ust. 6 u.o.P. wyraźnie stanowi, iż policjantowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4 (czyli poprzez przyznanie świadczenia mieszkaniowego) wyłącznie w przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 1 albo pkt 2 (czyli w formie przydziału lokalu mieszkalnego i kwatery tymczasowej), to nie jest tym samym możliwe skorzystanie z takiej (zastępczej) formy zakwaterowania przez tych policjantów, którym ustawodawca nie przyznał prawa do skorzystania z ww. form zakwaterowania – czyli policjantom mianowanym na okres służby kontraktowej, dla których ustawodawca zarezerwował jedynie prawo do zakwaterowania w formie określonej w art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.P., czyli w formie skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej.

W ocenie Sądu z taką interpretacja prawną wskazanych przepisów nie sposób się zgodzić.

Należy wskazać, że istotnie – w świetle art. 28a ust. 21 zd. 1 u.o.P. - policjantowi w służbie kontraktowej przysługuje (wyłącznie) prawo do zakwaterowania realizowane w formie skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej (art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.P.). Stosownie jednak do art. 28a ust. 21 zd. 2 u.o.P. zauważyć należy, że przepisy związane z realizacją tegoż prawa (art. 88 ust. 5-8 i 13 oraz art. 88a u.o.P.), należy stosować wobec policjantów w służbie kontraktowej odpowiednio. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie "odpowiednio" przepisów prawa oznacza, że niektóre przepisy stosuje się bezpośrednio, niektóre modyfikuje się, zaś jeszcze innych nie stosuje się wcale (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1773/15). Oznacza to, że właśnie takiemu ("odpowiedniemu") stosowaniu musi podlegać także art. 88 ust. 6 u.o.P. Przepis ten nie został bowiem "wyłączony" z jego zastosowania w przypadku, gdy odnosić się ma on także do policjantów w służbie kontraktowej (ustawodawca bowiem dokonując redakcji tekstu prawnego poprzez wskazanie na "art. 88 ust. 5-8" zamierzył tym samym stosowania kolejnych następujących po sobie ustępów art. 88 od 5. do 8.).

Zakładając racjonalność ustawodawcy (który nie zdecydował się na pominięcie stosowania art. 88 ust. 6 u.o.P. wobec policjantów kontraktowych lecz nakazał jego "odpowiednie" stosowanie) należało zatem przyjąć, że w przypadku braku możliwości przyznania policjantowi kontraktowemu przysługującego mu prawa do zakwaterowania w formie "skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej" możliwa jest realizacja tego prawa wobec takiego policjanta w formie "przyznania (mu) świadczenia mieszkaniowego". W ocenie Sądu, wykładnia logiczno-językowa art. 28a ust. 21 zd. 2 oraz art. 88 ust. 6 u.o.P. dopuszcza - w przypadku braku możliwości przyznania policjantowi w służbie kontraktowej przysługującego mu prawa do zakwaterowania w formie skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej - zastosowanie formy zastępczej tegoż prawa i przyznanie mu w to miejsce świadczenia pieniężnego.

Należy zauważyć, że przepis art. 88 ust. 6 U.o.P. składa się z dwu zdań. W pierwszym z nich ustawodawca odwołuje się do "wyboru formy zakwaterowania", co w przypadku policjantów kontraktowych nie zachodzi, gdyż – jak to zostało wskazane powyżej – tej kategorii funkcjonariuszy nie pozostawiono wyboru formy prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 u.o.P., a jedynie przyznano prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3 u.o.P. W tym zatem zakresie odpowiednie stosowanie omawianego przepisu polega na wykluczeniu jego stosowanie wobec policjantów kontraktowych. Pozostaje zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 88 ust. 6 zd. 2 u.o.P., tj. z zastosowaniem jego modyfikacji polegającej na tym, że w przypadku policjantów w służbie kontraktowej przepis ten należy wykładać w sposób umożliwiający tym funkcjonariuszom - w sytuacji braku możliwości realizacji przez nich prawa do zakwaterowania w przewidzianej formie – udzielenia prawa do zastępczej formy zakwaterowania w postaci przyznania takiemu policjantowi świadczenia mieszkaniowego.

Uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku policjantów w służbie kontraktowej kłóciłby się z założeniem racjonalności ustawodawcy, który w art. 28a ust. 21 zd. 2 u.o.P. wyraźnie nakazuje jego (odpowiednie) stosowanie.

Co więcej, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. z 2025 r., poz. 1366) - która art. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 dokonała nowelizacji ustawy o Policji, wprowadzając doń m.in. zarówno powoływany art. 28a ust. 21 jak także art. 88 ust. 6 - wynika, że "celem zmian przepisów mieszkaniowych jest zapewnienie takich warunków finansowych oraz mieszkaniowych dla funkcjonariuszy, aby stały się one znaczącą motywacją do wstępowania do służby, dalszego pozostawania w służbie oraz wykonywania obowiązków służbowych na najwyższym jakościowo poziomie, co jest szczególnie istotne w aktualnej sytuacji geopolitycznej (kryzysu migracyjnego, w tym na granicy z Białorusią, jak również wojny na Ukrainie oraz obowiązujących w Polsce podwyższonych stopni alarmowych), a także, aby przyczyniły się do pozyskania większej liczby kandydatów do służby w Policji (...)".

Należy zatem w ocenie Sądu przyjąć, że wolą ustawodawcy nowo wprowadzane formy i zasady zakwaterowania miały co do zasady stanowić motywację do wstępowania i pozostawania w służbie celem pozyskania większej liczby funkcjonariuszy Policji, a zatem dokonując wykładni omawianych przepisów należy – w przypadku pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych – posiłkować się także wykładnią celowościową, która zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wspiera zaprezentowaną powyżej wykładnię logiczno-językową art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 6 u.o.P., umożliwiającą skorzystanie z zastępczego prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 4 u.o.P. nie tylko policjantom mianowanym na okres służby przygotowawczej lub na stałe, ale także policjantom mianowanym w służbie kontraktowej.

W ocenie Sądu, jakkolwiek należy przyjąć, iż dopuszczalne jest różnicowanie prawa do ustanowionych form zakwaterowania funkcjonariuszy Policji z uwagi na posiadany przez nich "służbowy status" (np. policjanta w służbie stałej czy też kontraktowej), to jednak nie można zgodzić się z taką wykładnią omawianych przepisów, która w przypadkach braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania policjanta w danej formie, dawałaby jedynie określonym kategoriom policjantów możliwość realizacji tegoż prawa w ekwiwalentnej (zastępczej) formie świadczenia mieszkaniowego a innym kategoriom policjantów wyłączała takie prawo, uniemożliwiając w takiej sytuacji de facto (nierzadko bez jakiegokolwiek ich wpływu na taki stan rzeczy) jakąkolwiek możliwość realizacji przez nich prawa do zakwaterowania. W ocenie Sądu naruszałoby to zasadę równości i prowadziło do nieuzasadnionego pogorszenia sytuacji prawnej policjantów w służbie kontraktowej względem pozostałych policjantów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – stwierdził, że organy Policji orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni ww. przepisów prawa, a tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że – jak zostało to już zaznaczone – możliwość zastosowania art. 88 ust. 6 zd. 2 u.o.P. w przypadku policjantów w służbie kontraktowej aktualizuje się w przypadku stwierdzenia braku możliwości przyznania takim policjantom prawa do zakwaterowania w formie skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej, a taka sytuacja – co wynika z załączonego przez stronę skarżącą pisma Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej KWP w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2026 r. (nr L.dz.P.062-71/2026) – ma miejsce na obszarze właściwości Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku.

Jednocześnie - w szczególności w odniesieniu do złożonych w skardze wniosków dotyczących rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego prawa – Sąd pragnie podkreślić, że w żaden sposób nie może wyręczać w tym zakresie organów Policji, które ponownie rozpoznając sprawę będą władne rozstrzygnąć o tym, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy rzutujących na przyznanie skarżącemu funkcjonariuszowi wnioskowanego prawa.

W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 6 u.o.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organy w toku ponownego rozpoznania sprawy, stosując prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 6 u.o.P., rozpoznają ponownie wniosek skarżącego o zakwaterowanie z dnia 1 grudnia 2025 r. i ocenią zasadność przysługiwania skarżącemu wnioskowanego prawa do zakwaterowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).