Uzasadnienie
Rada Miejska w Debrznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g.") i art. 11 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 798; dalej: "ustawa o opiece"), podjęła w dniu 30 stycznia 2026 r. uchwałę nr 11.XXXI.2026 o zmianie uchwały w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej o nazwie: Żłobek Gminny w Debrznie oraz ustalenia jego statutu. Status Żłobka Gminnego w Debrznie stanowi załącznik do uchwały.
W dniu 22 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Wojewody Pomorskiego na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Debrznie. Wojewoda Pomorski zaskarżył uchwałę w części objętej § 9 ust. 2 oraz § 20 załącznika do uchwały.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda Pomorski zarzucił istotne naruszenie:
- a) art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niedopuszczalnym upoważnieniu dyrektora żłobka do regulowania materii zastrzeżonej dla organu przyjmującego statut żłobka;
- b) § 143 w zw. z § 124a ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 300; dalej: "Zasady techniki prawodawczej") oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zamieszczeniu w statucie żłobka części zapisów poza rozdziałem poświęconym materii w nich ujętej, a które to błędnie umiejscowione zapisy w dodatku częściowo powielają, a częściowo modyfikują inne postanowienia statutu.
W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 9 ust. 2 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece. Kwestionowanym zapisem statutu Rada Miejska w Debrznie postanowiła upoważnić dyrektora żłobka do przyjęcia regulaminu rekrutacji dzieci do żłobka. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, organ przyjmujący statut żłobka winien zawrzeć w tym akcie zapisy regulujące wszelkie warunki przyjmowania dzieci do żłobka. Zapisem § 9 ust. 2 statutu Rada Miejska w Debrznie w sposób niedopuszczalny upoważniła więc dyrektora żłobka do regulowania materii zastrzeżonej dla organu przyjmującego statut.
Tym samym organ stanowiący gminy naruszył również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, czyli zasadę praworządności, z której wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.
Wskazano ponadto, że niektóre z zapisów załącznika do uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 143 w zw. z § 124a ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej, w celu systematyzacji przepisów aktu prawa miejscowego paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne. Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy. W załączniku do uchwały zamieszczono Rozdział 8, zatytułowany: "Zasady udziału rodziców zajęciach prowadzonych przez żłobek". Część zapisów statutu dotycząca jednak materii, do której tytuł ten się odnosi, zamieszczona została poza tym rozdziałem. Uwaga ta dotyczy zapisów § 20, które w dodatku w części powielają i modyfikują zapisy § 22, zamieszczonego prawidłowo w Rozdziale 8. Pozostaje to również w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, ujętą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Debrznie, reprezentowana przez Burmistrza Debrzna, wskazała, że podziela w całości zarzuty i wnioski skargi, jednocześnie wnosi o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania. W zakresie wniosku o nie obciążanie organu kosztami postępowania podano, że postępowanie sądowe jest wyłącznie wynikiem odmowy przez organ skarżący oczekiwania na dokonanie przez Radę Miejską w Debrznie zmiany przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez organ nadzoru, który nie skorzystał z możliwości samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., lecz po upływie tego terminu, tj. w dniu 24 marca 2026 r. (data stempla pocztowego), skierował skargę do Sądu w związku z treścią art. 93 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, co uczyniono.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.
Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego – w orzecznictwie sądów administracyjnych – traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej wydania uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17). Przy czym istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, Sąd uznał, że skarga Wojewody Pomorskiego zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Przepis ten zawiera upoważnienie dla podmiotu, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, do ustalenia jego statutu. Jednocześnie określa on zakres przedmiotowy takiego statutu - wskazuje niezbędne elementy, które muszą się znaleźć w jego treści, zaliczając do nich w szczególności:
- 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia;
- 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności;
- 3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla dzieci niepełnosprawnych oraz z możliwością uwzględnienia preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych;
3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b;
- 4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym;
- 5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym.
Analizowany przepis art. 11 ust. 2 ustawy o opiece wskazuje na minimum spraw, które wymagają uregulowania w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Użyte w przepisie wyrażenie "w szczególności" zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie warunków. Wynika to z użycia zwrotu "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu żłobka. Niemniej jednak, ponieważ przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu podjętego na jego podstawie. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść statutu.
Mając na uwadze powyższego, zgodzić się należy z zarzutem organu nadzoru, że § 9 ust. 2 załącznika do uchwały istotnie narusza prawo, tj. art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Jak stanowi § 9 ust. 2 załącznika do uchwały "Rekrutacja będzie się odbywać na podstawie Regulaminu rekrutacji opracowanego przez Dyrektora". W art. 11 ust. 2 pkt. 3 ustawy o opiece wskazano natomiast wprost, że kompetencję do określania warunków przyjmowania dzieci ustawodawca powierzył podmiotowi, który utworzył żłobek. Doszło zatem do nieuprawnionego przekazania Dyrektorowi Żłobka kompetencji zastrzeżonej dla organu tworzącego. Rada w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały dokonała niedopuszczalnej subdelegacji kompetencji prawotwórczych.
Podkreślić należy, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Jakiekolwiek odstępstwo organu stanowiącego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99; pub.: OTK 2000/5/141).
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że zapis § 9 ust. 2 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 pkt. 3 ustawy o opiece z uwagi na to, że wbrew wymogom delegacji ustawowej, na podstawie której warunki przyjmowania dzieci do żłobka ma określać statut żłobka, odsyła do "Regulaminu rekrutacji opracowanego przez Dyrektora".
Zaskarżony przepis zatem w sposób nieuprawniony i sprzeczny z prawem dokonuje subdelegacji kompetencji prawotwórczej, przyznanej radzie gminy i realizowanej w formie przepisów prawa miejscowego, do uregulowania w drodze statutu warunków przyjmowania dzieci do żłobka. Pojęcie warunków, o których mowa w normie zawierającą delegację ustawową (art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece) nie może być rozumiane inaczej niż jako kryteria wedle, których dzieci są przyjmowane do żłobka. Wypełnienie delegacji ustawowej w tej części wymaga przyjęcia norm powszechnie obowiązujących, kierowanych do adresatów zewnętrznych, określających w istocie rzeczy sytuację prawną rodziców ubiegających się o korzystanie przez dziecko ze świadczeń publicznych udzielanych przez żłobek. Rada Miejska w Debrznie, przyjmując tego rodzaju przepis, dokonała niedopuszczalnej subdelegacji, co spowodowało w konsekwencji sytuację, w której normy prawa powszechnie obowiązującego podjął nieuprawniony organ (Dyrektor Żłobka), w nieuprawnionej formie ("Regulaminu rekrutacji").
Wskazać przy tym należy, jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o opiece, że wyłącznie regulamin organizacyjny regulujący organizację wewnętrzną żłobka jest nadawany przez dyrektora żłobka. W ustawie nie ma mowy o regulaminie rekrutacyjnym, jak i o upoważnieniu dyrektora do wydawania aktów regulujących tryb i zasady postępowania rekrutacyjnego.
Zgodzić się należy także z Wojewodą Pomorskim, że regulacja § 20 załącznika do uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami Zasad techniki prawodawczej.
Jak zasadnie zauważył Wojewoda Pomorski, zgodnie z § 143 w zw. z § 124a ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej, w celu systematyzacji przepisów aktu prawa miejscowego paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne. Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy. W załączniku do uchwały zamieszczono Rozdział 8, zatytułowany: "Zasady udziału rodziców zajęciach prowadzonych przez żłobek". Tymczasem, część zapisów statutu dotycząca materii, do której tytuł ten się odnosi, zamieszczona została poza tym rozdziałem. W § 20 załącznika do uchwały powielono i zmodyfikowano zapisy § 22 załącznika do uchwały, zamieszczonego prawidłowo w Rozdziale 8. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, ujętą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 ust. 2 oraz § 20 załącznika do uchwały (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Debrzno na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Odnosząc się do prośby Rady Miejskiej w Debrznie o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że nie dostrzegł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (...). Deklaracja zmiany zaskarżonej uchwały w celu eliminacji kwestionowanych przez Wojewodę Pomorskiego zapisów załącznika do tej uchwały, w ocenie Sądu, nie jest takim uzasadnionym przypadkiem. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie na przyszłość (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. w tej materii m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.