Uzasadnienie
Rada Gminy Choczewo uchwałą Nr LV/387/18 z dnia 5 września 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Choczewo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 16 października 2018 r. poz. 3892) uchwaliła Statut Gminy Choczewo w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.
§ 25 ust. 8 Statutu stanowił, że: "Przewodniczący Rady za zgodą Rady może udzielić głosu osobom spośród publiczności, po uprzednim zgłoszeniu przed rozpoczęciem sesji o chęci zabrania głosu, przy czym przepis ust. 9-12 stosuje się odpowiednio."
W ustępach od 9 do 12 postanowiono, że: "Przewodniczący Rady czuwa nad formą i czasem trwania wystąpień, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przywołać mówcę "do rzeczy" (ust. 9); Jeżeli temat lub sposób wystąpienia albo zachowanie radnego w sposób oczywisty zakłócają porządek obrad, bądź uchybiają powadze sesji, Przewodniczący Rady przywołuje radnego "do porządku", a gdy to nie odniosło skutku może odebrać mu głos, nakazując odnotowanie tego faktu w protokole (ust. 10); Przewodniczący Rady może odebrać głos, po dwukrotnym zwróceniu uwagi mówcy, w przypadku, gdy ten odbiega od przedmiotu obrad lub znacznie przewleka swoje wystąpienie; fakt ten odnotowuje się w protokole z sesji (ust. 11); Przewodniczący Rady może nakazać opuszczenie sali tym osobom spośród publiczności, które swoim zachowaniem lub wystąpieniem zakłócają porządek obrad bądź naruszają powagę sesji (ust. 12)."
Rada Gminy Choczewo zapisem § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XXVIII/187/2025 z dnia 23 października 2025 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Choczewo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 listopada 2025 r. poz. 4110) wprowadziła zmianę w Statucie Gminy Choczewo stanowiąc, że "dotychczasowy § 25 ust. 8 otrzymuje brzmienie:
"8. Przewodniczący Rady za zgodą Rady może udzielić głosu osobom spośród publiczności po spełnieniu warunków wymienionych w pkt. 1-3.
- 1) Osoba, która chce zabrać głos składa do Przewodniczącego Rady zgłoszenie najpóźniej na trzy dni kalendarzowe przed sesją.
- 2) Zgłoszenie, o którym mowa w pkt.1), musi zawierać temat wystąpienia oraz dane zgłaszającego, tj.: imię, nazwisko oraz adres zamieszkania.
- 3) Czas wypowiedzi dla każdego zabierającego głos po złożeniu pisemnego zgłoszenia jest ograniczony do 4 minut w przypadku pierwszej wypowiedzi oraz do 2 minut w przypadku wypowiedzi uzupełniającej."
P. O., W. W., W. W., B. Z., A. G., M. J., K. Ł., D. B. i T. D. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 23 października 2025 r. Nr XXVIII/187/2025 w sprawie zmiany Statutu Gminy Choczewo, którą zaskarżyli w części, tj. w zakresie § 1 ust. 1 pkt 4.
Postanowieniem z dnia 6 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę W. W., W. W., B. Z., A. G., M. J., K. Ł., D. B. i T. D. Skarżący P. O. (dalej "skarżący") zarzucił zakwestionowanym postanowieniom uchwały naruszenie art. 11b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g."), art. 3 ust. 1 u.s.g. oraz art. 61 ust. 1-3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie, znajdujące wyraz w nadaniu Statutowi Gminy Choczewo brzmienia, w świetle którego Przewodniczący Rady Gminy nie jest zobligowany do udzielenia głosu osobom spośród publiczności, które spełniły warunki wymienione w § 25 ust. 8 pkt 1-3 Statutu w jego nowym kształcie, a zamiast tego Przewodniczący może działać w tym zakresie uznaniowo, nie określono przesłanek, którymi powinien kierować się Przewodniczący Rady Gminy przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu głosu osobom spośród publiczności, które spełniły warunki wymienione w § 25 ust. 8 pkt 1-3 Statutu w jego nowym kształcie, osoby spośród publiczności obecne na sesji Rady Gminy i chcące zabrać głos muszą dokonać w tym zakresie zgłoszenia najpóźniej na trzy dni kalendarzowe przed sesją Rady Gminy, nie określono sposobu, w jaki osoby chcące zabrać głos na sesji Rady Gminy muszą dokonać w tym zakresie zgłoszenia, osoby spośród publiczności obecne na sesji Rady Gminy i chcące zabrać głos muszą na trzy dni kalendarzowe przed sesją Rady Gminy wskazać w zgłoszeniu temat swojej wypowiedzi, osoby spośród publiczności obecnej na sesji Rady Gminy chcące zabrać głos muszą na trzy dni kalendarzowe przed sesją Rady Gminy wskazać w zgłoszeniu swój adres zamieszkania.
W ocenie skarżącego wskazane uchybienia prowadzą do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, zasady dostępu do informacji publicznej, zasady jawności działania kolegialnych organów władzy publicznej oraz prawa do kontroli kolegialnych organów władzy. Nadto pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w Statucie Gminy Choczewo i nie odpowiadają aktualnej sytuacji tej Gminy związanej z budową elektrowni jądrowej, z czym wiąże się konieczność podejmowania szeregu ważkich decyzji, które będą miały wpływ na życie kolejnych pokoleń mieszkańców tej Gminy.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że na skutek uchwalonych zmian osoby spośród publiczności obecnej na sesji Rady Gminy, chcące zabrać głos, muszą dokonać zgłoszenia najpóźniej na trzy dni kalendarzowe przed sesją Rady Gminy. Zmiana obejmuje również wprowadzenie wymogu zgłoszenia tematu wypowiedzi, co uniemożliwia zabranie głosu w ramach ustosunkowania się do wypowiedzi Radnych oraz innych osób biorących udział w sesji, którym udzielono głosu, a także obowiązek wskazania w zgłoszeniu swojego adresu zamieszkania. Wprowadzenie cenzusu posiadania miejsca zamieszkania jest jaskrawym przykładem naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do kontroli kolegialnych organów władzy, bowiem w sesji Rady Gminy uczestniczyć może każdy, bez względu na to, gdzie zamieszkuje albo czy posiada miejsce zamieszkania. Ograniczono także czas wypowiedzi.
Kwestionowane zapisy w obecnym kształcie godzą w prawo jawności obrad, zasadę równości wobec prawa, ograniczają możliwość aktywnego udziału w życiu Gminy, jej funkcjonowaniu oraz kontroli organów samorządowych. W Gminie Choczewo realizowana jest budowa elektrowni jądrowej i infrastruktury towarzyszącej, co wiąże się ze zmianami w życiu mieszkańców i ich otoczenia. Organy samorządu terytorialnego winny być zatem szczególnie wyczulone na głos mieszkańców oraz umożliwić debatę publiczną z uwzględnieniem osób, które najbardziej odczują skutki realizowanych projektów. Skarżący postrzega wprowadzoną zmianę § 25 ust. 8 Statutu Gminy jako próbę pozbawienia głosu w lokalnej debacie publicznej tych mieszkańców, którzy nie zgadzają się z władzami Gminy w kwestiach istotnych dla jej aktualnego funkcjonowania i dalszego kierunku rozwoju.
Skarżący, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych, piśmiennictwo i literaturę przedmiotu, obszernie przedstawił zasadę jawności działania organów gminy oraz równości wobec prawa, a także uzasadnił podniesione naruszenie art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji. Wyżej wymienione regulacje w kontekście prawa obywateli do wstępu na sesje Rady Gminy rozumiane powinny być w jego ocenie w ten sposób, że jawność działania organów samorządowych może być osiągana m.in. poprzez możliwość zabierania głosu przez osoby wchodzące w skład uczestniczącej w obradach publiczności (w trybie przewidzianym przez właściwy akt prawa miejscowego), jednakże na zasadach umożliwiających realizację zasad samorządności, pluralizmu oraz aktywnego udziału obywateli w sprawowaniu i kontroli władz, a przy tym dostosowanych do aktualnych uwarunkowań danej Gminy. Ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą należy uznać za nieproporcjonalne, stojące w sprzeczności z zasadą jawności działania organów samorządowych oraz z założeniami co do udziału społeczeństwa w sesjach Rady Gminy, dodatkowo pozbawione godnego akceptacji uzasadnienia. Stanowi to naruszenie swobody wypowiedzi i jawności działalności samorządu.
Skoro Rada Gminy zdecydowała się wprowadzić wymogi dla osób chcących zabrać głos (zgłoszenie o odpowiedniej treści i w odpowiednim terminie), winna była jednocześnie albo ustalić, iż każdy kto spełni te wymogi otrzyma prawo zabrania głosu, albo też wprowadzić transparentne i racjonalne kryteria, wedle których Przewodniczący rozstrzygałby o udzieleniu głosu. W § 25 ust. 8 Statutu nie uregulowano trybu (formy), w jakim osoby zainteresowane zabraniem głosu mają dokonywać zgłoszenia (np. mailowo, listownie, telefonicznie), co mogłoby pozostawiać pole do nadużyć, związanych z np. z honorowaniem tylko pewnych form dokonania zgłoszenia, z wykluczeniem np. osób nieposługujących się komputerem lub Internetem. Wprowadzenie wymogu wskazania miejsca zamieszkania może skutkować pozbawieniem prawa głosu określonych grup osób nieposiadających miejsca zamieszkania, albo limitowaniem głosu udzielanego mieszkańcom terenów najbardziej narażonych na negatywne skutki realizacji robót infrastrukturalnych związanych z budową elektrowni jądrowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.
Zdaniem Rady Gminy prawa obywateli takie jak prawo do uzyskiwania informacji (w tym dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy) oraz wstępu na posiedzenia organów władzy publicznej zostały w Statucie Gminy Choczewo zagwarantowane i są przestrzegane. Statut Gminy Choczewo w swej zmianie nie wprowadził generalnego zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi, a jedynie określił zasady, których muszą się trzymać mieszkańcy, chcący zabrać głos na sesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Niniejsza skarga została wniesiona przez skarżącego na wskazane powyżej zapisy kwestionowanej uchwały, którymi zmieniono § 25 ust. 8 Statutu Gminy Choczewo. Statut gminy jest - co nie budzi żadnych wątpliwości – aktem prawa miejscowego.
Podstawę prawną zaskarżenia uchwały rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej jako "u.s.g."), z którego wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga na uchwałę organu gminy nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Osoba wnosząca skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej własną sytuacją, a zaskarżoną przez nią uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jej własnych praw lub obowiązków.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że taki związek zachodzi w przypadku skarżącego. Jest on mieszkańcem C., a zatem mieszkańcem Gminy C. Znowelizowane przepisy Statutu, określające sposób udzielania głosu osobom spośród publiczności podczas sesji rady, ingerują w jego prawa jako mieszkańca gminy.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz.143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym przywołane unormowanie nie charakteryzuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa nieistotnych, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując je w odmienny sposób, niż stwierdzenie nieważności.
W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2025 r. III OSK 2954/24, z dnia 17 grudnia 2024 r. III OSK 2007/24, z dnia 5 marca 2024 r. I OSK 2690/23, z dnia 29 lutego 2024 r. III OSK 1358/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skarżący zarzucił kwestionowanym przepisom Statutu naruszenie art. 3 ust. 1 u.s.g., art. 11 b ust. 1 i 2 u.s.g., art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1-3 i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis art. 3 ust.1 u.s.g. stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut.
Przepis art. 11b ust.1 u.s.g. stanowi, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Przepis art.11b ust.2 u.s.g. stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
W myśl art. 32 ust.1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Zgodnie z art. 61 ust.1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 61 ust.2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
W myśl art. 61 ust.3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Mając na uwadze poczynione powyżej uwagi, w szczególności dotyczące konieczności stwierdzenia sprzeczności uchwały (jej poszczególnych zapisów) z określonym przepisem prawa dla stwierdzenia jej nieważności (jej poszczególnych zapisów) skonstatować należy, że wbrew przekonaniu skarżącego zarzutów skargi podzielić nie można.
Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że skarżący nie wskazuje na sprzeczność kwestionowanych postanowień Statutu z przywołanymi przez siebie przepisami, wskazuje natomiast na ich naruszenie poprzez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie, które to pojęcia nie są tożsame ze "sprzecznością".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może dopatrzeć się sprzeczności kwestionowanych uregulowań z przepisem art. 3 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że o ustroju gminy stanowi jej statut.
Sąd nie dostrzega też jakiejkolwiek sprzeczności tych uregulowań z postanowieniami art. 11b ust.1 u.s.g., dotyczącymi jawności działalności organów gminy.
Nie można podzielić stanowiska, prezentowanego przez skarżącego, że omawiane postanowienia ograniczają jawność obrad i dostęp do informacji publicznej.
W przywołanym przez skarżącego przepisie art. 11b ust.1 u.s.g., dla zobrazowania jawności działania organów gminy wskazano przykładowo, jak obywatele mogą realizować tę zasadę. Są to – jako wskazano – "w szczególności": prawo do uzyskiwania informacji, wstęp na sesje, dostęp do dokumentów. Nadinterpretacją sformułowania "w szczególności" jest stanowisko skarżącego, że obejmuje ono także prawo obywateli do wypowiedzi i - co za tym idzie – że kwestionowane zapisy Statutu naruszają ten przepis. Pojęcie "jawność działania organów" nie zawiera w sobie możliwości wypowiadania się obywateli na temat spraw, którymi organy te się zajmują.
Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia zasady dostępu do informacji publicznej. Skarżący pomija w swych wywodach, że co do zasady dostęp do informacji publicznej normowany jest w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.").
Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna", zawartą w art. 1 ust.1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Zarówno zatem z przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, jak i przywołanej definicji informacji publicznej wynika, że ideą dostępu do informacji publicznej jest możliwość uzyskiwania informacji, nie zaś możliwość "wypowiadania się", czy "zabierania głosu", jak argumentuje skarżący.
Dodać jedynie należy, że skarżący nie wskazywał na żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, który miałby zostać naruszony przez kwestionowane przepisy Statutu.
Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że kwestionowane zapisy są sprzeczne z art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący argumentował, że prowadzenie cenzusu posiadania miejsca zamieszkania narusza konstytucyjnie gwarantowane prawo do kontroli kolegialnych organów władzy, bowiem w sesji Rady Gminy uczestniczyć może każdy, bez względu na to gdzie zamieszkuje, albo czy posiada miejsce zamieszkania. Tymczasem kwestionowany zapis dotyczący wskazania miejsca zamieszkania nie dotyczy ani możliwości kontroli organów gminy, ani też uczestnictwa w sesjach rady. Ponadto skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego rangi ustawy, z którym kwestionowane postanowienia miałyby być sprzeczne.
Nadmienić jedynie należy, że wbrew stanowisku skarżącego możliwość udzielenia głosu osobom spośród publiczności na sesji Rady nie zależy jedynie od Przewodniczącego Rady – bowiem może on takim osobom udzielić głosu jedynie za zgodą Rady. Takie unormowanie istniało też w poprzednim brzmieniu postanowień Statutu.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie może brać pod uwagę tego, czy poprzednie rozwiązania statutowe były korzystniejsze dla obywateli gminy, czy nowo uchwalone przepisy statutu powinny być inaczej sformułowane, ani też mieć na uwadze sytuacji faktycznej, w jakiej funkcjonuje dana gmina. Jedynym kryterium kontroli kwestionowanej przez stronę skarżącą uchwały jest jej zgodność z konkretnymi przepisami prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że kwestionowane postanowienia § 1 ust.1 pkt 4 uchwały Nr XXVIII/187/2025 Rady Gminy Choczewo z dnia 23 października 2025 r., wprowadzające do Statutu nowe brzmienie § 25 ust. 8 Statutu, są sprzeczne z przepisami prawa i to w sposób istotny.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.