Uzasadnienie
O. K. (dalej: skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie uznania za obywatela polskiego.
Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, strona wnioskowała o: 1/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2/ dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3/ na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5/ zasądzenie od Skarbu Państwa dla skarżącego odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie, 6/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wniosek o uznanie skarżącego za obywatela polskiego został złożony w sierpniu 2023 r., jednak do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia wniesienia podania nie zostało ono rozpoznane. Podniesiono, że Wojewoda nie poinformował strony o przyczynie zaistniałej zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy z wniosku o uznanie za obywatela polskiego nie można uznać, aby w przedmiotowym postępowaniu doszło do bezczynności, bowiem organ podjął działania w sprawie, które zmierzały do jak najskuteczniejszego procedowania sprawy i zakończenia jej w możliwie najszybszym terminie, z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Jako przedmiot rozpatrywanej skargi określono bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Poprzedzona ona została złożonym w dniu 13 lutego 2026 r. ponagleniem. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując w związku z tym do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Podstawy procesowe określające działanie organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku o uznanie za obywatela polskiego stanowią przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1611, dalej: u.o.p.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.o.p., uznanie cudzoziemca za obywatela polskiego następuje na jego wniosek, a w przypadku małoletniego cudzoziemca – na wniosek jego przedstawicieli ustawowych. Wniosek o uznanie za obywatela polskiego składa się do wojewody (art. 34 u.o.p.).
Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1).
W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o repatriacji, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o repatriacji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi zatem o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, nie natomiast ustawy o obywatelstwie.
W związku z tym, wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie ustawy o obywatelstwie polskim, kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego.
Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Wobec powyższego przyjąć należy, że w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r., należy stosować przepisy nowe, nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność została złożona po tej dacie.
W realiach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu w dniu 28 sierpnia 2023 r., zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stosując zatem obowiązujący wówczas w sprawie ogólny przepis dotyczący terminowości załatwiania spraw administracyjnych, tj. art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi w dniu 28 września 2023 r., a przyjmując szczególnie skomplikowany charakter sprawy – w dniu 30 października 2023 r. Tymczasem pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero w dniu 10 kwietnia 2024 r., tj. już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, zwracając się do właściwych służb w trybie art. 36 ustawy o obywatelstwie polskim, informując pełnomocnika strony o podjętej czynności i o braku możliwości zakończenia postępowania w sprawie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. oraz wzywając stronę do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty.
W tej samej korespondencji organ wyznaczył przewidywany termin na zakończenie postępowania na dzień 31 sierpnia 2024 r. W dalszej kolejności, aż do wniesienia skargi do Sądu w dniu 27 lutego 2026 r., poza kilkukrotnym zwracaniem się w toku postępowania do właściwych służb celem zaopiniowania wniosku skarżącego, organ nie przejawiał zainteresowania sprawą ani nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do szybszego załatwienia sprawy. Na powyższe wskazuje również fakt poinformowania strony w dniu 19 lutego 2026 r. o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 31 grudnia 2026 r. z podkreśleniem, że nie jest to termin ostateczny.
Z uwagi na tak prezentujący się przebieg postępowania, w niniejszej sprawie w ocenie Sądu Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p., tj. w czasie obowiązywania terminów określonych w przepisach k.p.a. Z uwagi zaś na to, że rozpoznawana skarga została wniesiona już po wejściu w życie wskazanego przepisu, ustalającego szczególny termin do rozpatrzenia wniosku o uznanie za obywatela polskiego, ocenić również należało, czy i w tym terminie organ sprostał zadaniu załatwienia sprawy. Szczegółowa analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji prowadzi jednak do negatywnej oceny, bowiem organ nie załatwił wniosku strony skarżącej aż do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 30 kwietnia 2026 r., tj. ponad 32 miesiące po złożeniu wniosku.
Wypada przy tym zaznaczyć, że na dokonywaną przez Sąd ocenę opieszałości organu w niniejszej sprawie nie miało wpływu dwukrotne wyznaczenie przez Wojewodę – w pismach z dnia 10 kwietnia 2024 r. i 19 lutego 2026 r. – nowych przewidywanych terminów zakończenia postępowania, kolejno na dzień 31 sierpnia 2024 r. i 31 grudnia 2026 r., bowiem, jak wynika z analizy przebiegu postępowania, nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Opisane zachowanie Wojewody wskazuje zatem, że zachowanie organu wypełnia znamiona bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności (lub przewlekłości) uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności (czy też przewlekłości) jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do bezczynności, jednak nie miała ona charakteru rażącego. Sąd w tym zakresie uwzględnił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy o uznanie za obywatela polskiego, która jest sprawą istotnej wagi zarówno dla państwa, jak i dla osoby ubiegającej się o obywatelstwo. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki, gdyż - zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP - obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie, dlatego wydanie przez organ decyzji o uznaniu za obywatela polskiego na podstawie ustawy o obywatelstwie polskim poprzedzane jest przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do przesłanek zastosowania tej instytucji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1217/15, dostępne w CBOSA).
Sąd dostrzega również realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, w związku z czym w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona opieszałość przybrała postać kwalifikowaną.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu, gdyż, jak wynika z akt sprawy, decyzja kończąca postępowanie z wniosku strony skarżącej wydana została już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem skargi. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku).
Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. – podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje on w stanie bezczynności lub przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni zatem funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu.
Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona skarżąca występując z żądaniem zastosowania omawianego środka represyjno-prewencyjnego nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania – nie podano konkretnych okoliczności wymagających finansowego zdyscyplinowania organu wobec prowadzonego postępowania. Nadto w ocenie Sądu także niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością zastosowania w niniejszej sprawie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny.
Sąd uznaje, że sam fakt uwzględnienia skargi na bezczynność będzie wystarczająco dyscyplinującym dla organu środkiem wzmacniającym gwarancję terminowego załatwienia sprawy. Na marginesie zauważyć jeszcze przyjdzie, w związku z zawartym w treści skargi wnioskiem o zasądzenie od Skarbu Państwa dla skarżącego odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wnioskowanego przez stronę skarżącą "zasądzenia odszkodowania" od Skarbu Państwa na wypadek zwłoki organu. W związku z tym, skarga w zakresie wskazanych żądań została oddalona (pkt IV sentencji wyroku).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).