Uzasadnienie
A. C. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB).
Zaskarżoną przewlekłość organu skarżący upatruje w zaniechaniu wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego z 27.03.2026 r. w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w G. polegającej na rozbudowie obiektu poprzez wykonanie prac, które zdaniem skarżącego zostały wykonane bez wymaganych zgód i decyzji administracyjnych. Polegać one miały na wykonaniu nowych zewnętrznych ścian budynku, zwiększeniu kubatury obiektu, zmianie konstrukcji budynku oraz wykonaniu robót wykraczających poza zakres zgłoszeń niewymagających pozwolenia na budowę.
Skarżący wskazał, że z pism PINB wynika jednoznacznie, że od 2013 r. nie wydano żadnego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej nieruchomości.
W treści skargi skarżący wniósł o:
- - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.,
- - zobowiązanie organu do podjęcia czynności zgodnych z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, w szczególności do rozpoznania wniosku z 27.03.2026 r. w przewidzianej prawem formie,
- - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto, skarżący wskazał, że jego poprzednia skarga na bezczynność organu została przez tut. Sąd odrzucona z przyczyn formalnych, a w niniejszej sprawie dochował wymogu uprzedniego wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.
W piśmie z 21.05.2026 r. PINB wskazał, że w miarę na bieżąco udzielał odpowiedzi na kierowane do niego przez skarżącego pisma oraz wielokrotnie tłumaczył, ze nie widzi wskazań (podstaw) do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości G., na dz. nr [...], której właścicielem jest P. sp. c. M. J., M. J. Ponadto, PINB podkreślił, że wielokrotnie składane skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ rozstrzygały już DWINB, GINB oraz WSA we Wrocławiu, odrzucając skargę. Organ wskazał, że w 2013 r. inwestor dokonał zgłoszeń robót niewymagających pozwolenia na budowę, a 29.09.2023 r. złożył nowe zgłoszenie robót, których nie dokończył w 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną przewlekłość organu skarżący upatruje w zaniechaniu wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszoną przez niego w dniu 27.03.2026 r. samowolą budowlaną dotyczącą rozbudowy obiektu wykonaną zdaniem skarżącego bez wymaganych zgód i decyzji administracyjnych.
Wskazać jednak należy, że postępowanie, którego wszczęcia skarżący żąda, jest wszczynane wyłącznie z urzędu, co zostało wprost wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.09.2025 r. (II OPS 2/25), z której wynika, że:
- 1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, ze zm., dalej: u.p.b.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
- 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a u.p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a u.p.b., w związku z czym brak reakcji organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się zaś, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej.
Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20.04.1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14.01.2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292).
Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową bowiem przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na przewlekłość w sytuacji, gdy organ nie był zobligowany do wydania decyzji kończącej postępowanie lub stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku skarżącego o wszczęcie postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b. w piśmie o charakterze informacyjnym. Niniejsze zaś uczynił, kilkukrotnie, w tym w piśmie z 08.04.2026 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z 27.03.2026 r.
W takiej zaś sytuacji, niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Jego wniosek bowiem podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, objętego rozdziałem 5b u.p.b. Organ udzielił bowiem skarżącemu wyjaśnień. Przyjęta przez organ forma procesowa w postaci pisma informacyjnego jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w przywołanej uchwale.
Na marginesie Sąd wyjaśnia, że postanowieniem z 12.02.2026 r., sygn. akt II SAB/Wr 1401/25, tut. Sąd odrzucił skargę na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie wszczęcia postępowania w związku z samowolą budowlaną dotyczącą tych samych robót budowlanych prowadzonych na tej samej nieruchomości. Skargę tę Sąd odrzucił w identycznym stanie faktycznym, wskazując na niedopuszczalność skargi z tych samych przyczyn, co w niniejszej sprawie. Nie zaś – jak twierdzi skarżący – z przyczyn formalnych, w tym z uwagi na brak poprzedzenia skargi ponagleniem. W związku z tym, w niniejszej sprawie, mimo uprzedniego złożenia ponaglenia przez skarżącego, skargę na przewlekłość organu również należało uznać za niedopuszczalną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Podstawę zwrotu uiszczonego wpisu stanowił natomiast art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na marginesie Sąd wskazuje, że opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących weryfikacji prowadzonych robót budowlanych nie zostały całkowicie wyjęte spod możliwości dokonania oceny ich legalności, ponieważ skarżący domagając się bezskutecznie wszczęcia z urzędu postępowania w tym przedmiocie może wystąpić ze swoimi zastrzeżeniami do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się z kolei do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem zgodnie z art. 182 k.p.a. Na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest bowiem wymóc na organie nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Ponadto skarżący może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do DWINB, jako organu wyższego stopnia, skargi na zaniechanie PINB w G., na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.p.b.