Uzasadnienie
W dniu 19 lutego 2026 r. do Prezydenta Wrocławia (dalej również: organ) wpłynęło drogą elektroniczną pismo J. R., w którym, działając zgodnie z art. 184 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jako kurator nieznanych z miejsca pobytu D. P. i H. P., wniósł o udzielenie informacji o adresach zamieszkania i zameldowania ww. osób ujawnionych w rejestrze PESEL, Centralnym Rejestrze Wyborców i w rejestrze mieszkańców, a także czy osoby te żyją. W treści pisma wskazano, że w razie uznania wniosku za wniosek o wydanie zaświadczenia, jest on zwolniony z opłaty skarbowej w sprawach z zakresu kurateli na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy o opłacie skarbowej.
Pismem z dnia 20 lutego 2026 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności złożone przez niego pismo można uznać za wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL lub rejestru mieszkańców. W związku z tak dokonaną kwalifikacją, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku przez: 1/ wypełnienie, podpisanie i nadesłanie na adres organu formularza wniosku o udostępnienie danych D. P. oraz 2/ nadesłanie dowodu uiszczenia opłaty za udostępnienie danych w wysokości 31 zł – w terminie 14 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 23 lutego 2026 r.
W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie elektronicznym z dnia 6 marca 2026 r., wnioskodawca podniósł, że przyjęta przez organ kwalifikacja wniosku jest nieprawidłowa, bowiem powinien on być traktowany jako wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 45 ust. 2 i 2a ustawy o ewidencji ludności oraz art. 36 ust. 5 Kodeksu wyborczego. Zdaniem strony, jako czynność z zakresu wykonywanej kurateli powinien również podlegać zwolnieniu z opłaty skarbowej na mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o opłacie skarbowej. W przypadku niepodzielenia tego zapatrywania, wnioskodawca dodał, że kuratora ustanawia sąd również w interesie publicznym i wykonuje on tym samym funkcje zlecone przez sąd, w związku z czym nieodpłatność żądania należałoby wywodzić z art. 53 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Do pisma załączono, celem przyspieszenia rozpoznania, wypełniony formularz wniosku o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL dotyczących D. P. W dniu 12 marca 2026 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności zawiadomił J. R. o pozostawieniu wniosku o udostępnienie danych D. P. bez rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano, że, pomimo usunięcia braku wniosku poprzez wniesienie go na odpowiednim formularzu, wniosek ten nie został opłacony w wyznaczonym przez organ terminie, co wyczerpało przesłankę podjętej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. czynności.
W dniu 24 marca 2026 r. wnioskodawca złożył, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przez Prezydenta Wrocławia wniosku o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców, rejestru PESEL i Centralnego Rejestru Wyborców, kwestionując podejmowane przez organ działania w sprawie oraz wnosząc o: 1/ stwierdzenie, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2/ zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od rozpoznania ponaglenia.
W dniu 25 marca 2026 r. do organu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga J. R. (dalej również: skarżący) na bezczynność Prezydenta Wrocławia w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 18 lutego 2026 r. o udostępnienie danych rejestru mieszkańców, rejestru PESEL i Centralnego Rejestru Wyborców H. i D. P. oraz czynność materialno-techniczną ustalenia wobec niego obowiązku uiszczenia opłaty na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie opłat za udostępnienie danych z rejestrów mieszkańców oraz rejestru PESEL w kwotach po 31 zł i wezwania go pismami z dnia 20 lutego 2026 r. do przedłożenia dowodów uiszczenia tych opłat. Zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania na skutek nieuiszczenia opłaty, 2/ art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności poprzez nierozpoznanie wniosku w ustawowym terminie, 3/ art. 45 ust. 2 i 2a i art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez wadliwe zakwalifikowanie wniosku z dnia 18 lutego 2026 r. jako pochodzącego od osoby trzeciej, która wykaże interes prawny, zamiast od przedstawiciela osoby, której wniosek o udostępnienie danych dotyczy, pomimo tego, że kurator jest przedstawicielem ustawowym osoby, dla której sąd ustanowił kuratora oraz 4/ art. 53 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędne uznanie, że kurator ma obowiązek uiścić opłatę za udostępnienie danych osoby, którą reprezentuje z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL, podczas gdy podstawą udostępnienia tych danych powinien być art. 45 ust. 2b lub 3 u.e.l. – skarżący wnioskował o: 1/ zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 18 lutego 2026 r. o udostępnienie danych rejestru mieszkańców, rejestru PESEL i Centralnego Rejestru Wyborców H. i D. P., 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ stwierdzenie bezskuteczności czynności ustalenia przez organ obowiązku uiszczenia opłaty od wniosku, 4/ uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania zaświadczenia na podstawie art. 45 ust. 2b u.e.l. nieodpłatnie – na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. (względnie art. 146 § 2 p.p.s.a.), 5/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych – na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z 31 marca 2026 r. rozdzielono skargę, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., na bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie udostępnienia danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL dotyczących H. P. i w tym zakresie zarejestrowano sprawę pod odrębną sygnaturą II SAB/Wr 215/26. Skargę w zakresie udzielenia informacji z centralnego rejestru wyborców zaś przekazano Wydziałowi IV Sądu według właściwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie danych rejestru mieszkańców i rejestru PESEL dotyczących D. P. Skarga poprzedzona została wniesionym w dniu 24 marca 2026 r. ponagleniem. Tym samym uznać należało, że spełniony został wymóg dopuszczalności wniesienia skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania zaznaczyć najpierw należy pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).
W rozpoznawanej sprawie zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność wynika z pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku z dnia 18 lutego 2026 r.
W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99). Stąd też wniosek, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjne.
Pozostawienie podania bez rozpoznania uznane jest za formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W związku z powyższym w judykaturze jednolicie przyjęto, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W takiej sytuacji na pozostawienie podania/wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013r., I OPS 2/13, CBOSA).
Na podstawie akt sprawy ustalić można, że skarżący, jako kurator nieznanych z miejsca pobytu D. P. i H. P. pismem z dnia 18 lutego 2026 r. wystąpił do Prezydenta o udzielenie informacji o adresach zamieszkania/zameldowania ww. osób ujawnionych w rejestrze PESEL.
W odpowiedzi, pismem z dnia 20 lutego 2026 r. Prezydent poinformował skarżącego, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Cyfryzacji z dnia 14 lipca 2022 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL oraz trybu zgody na udostępnienie danych wniosku należy składać na ustalonym formularzu, którego wzór umieszczony jest na stronie PIB. Poinformował także, że według art. 53 ust.2 ustawy o ewidencji ludności udostępnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL jest odpłatne i następuje po dołączeniu opłaty do wniosku o udostępnienie danych. Opłata ta zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie opłat za udostepnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL wynosi 31 zł. W związku z powyższym, organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez: 1/ wypełnienie, podpisanie i nadesłanie formularza wniosku o udostępnienie żądanych danych oraz 2/ nadesłanie dowodu uiszczenia opłaty za udostępnienie danych. Jednocześnie organ wskazał, że uzupełnienie wniosku winno nastąpić w terminie 14 dni pouczając jednocześnie, że nieusunięcie braków formalnych skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi, pismem z dnia 6 marca 2026 r. skarżący poinformował, że kwalifikacja wniosków dokonana przez organ jest nieprawidłowa, gdyż z racji, że jest on kuratorem osoby nieobecnej, sam wniosek winien być kwalifikowany jako wniosek o wydanie zaświadczenia dla którego nie jest przewidziany urzędowy formularz. Nadto czynność z zakresu kurateli winna podlegać zwolnieniu z opłaty skarbowej. Jednakże celem przyśpieszenia rozpoznania wniosku, skarżący odesłał wypełniony formularz wniosku.
W tych okolicznościach organ, pismem z dnia 12 marca 2026 r. – działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. - zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku o udostępnienie danych D. P., bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że wniosek zawierał wskazane wcześniej braki formalne. Skarżący uzupełnił wniosek przez złożenie go na urzędowym formularzu, jednakże nie przedłożył dowodu uiszczenia opłaty za udostępnienie danych. Wobec nie usunięcia wszystkich braków formalnych wniosku organ pozostawił go bez rozpoznania.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności wskazać należy, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania, przedmiotem kontroli sądowej w pierwszym rzędzie powinna być zgodność z prawem czynności dokonanej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. polegająca na wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku oraz czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych.
Odnosząc się do tej kwestii zauważyć trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony możliwe jest tylko na podstawie takiego wniosku, który czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W przypadku gdy podanie nie spełnia tych wymagań, organ zobowiązany jest sięgnąć do instrumentu prawnego przewidzianego w art. 64 k.p.a. w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych podania. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że instytucja ta odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty i szybki sposób. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W art. 64 § 2 k.p.a. mowa jest o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych. Organ nie może zatem, na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli byłoby to pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości wezwania autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Prezydent kierując się treścią pisma skarżącego z dnia 18 lutego 2026 r. uznał je za wniosek o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. Organ stwierdził, że wniosek ten dotknięty jest dwoma brakami formalnymi: nie został złożony w sformalizowanej formie – na urzędowym formularzu; dotknięty jest brakiem fiskalnym w postaci braku dowodu potwierdzającego uiszczenie stosowanej opłaty. Z akt sprawy wynika, że przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania był właśnie brak fiskalny, gdyż skarżący uzupełnił wniosek przez złożenie go na urzędowym formularzu. W związku z powyższym należy skupić się na ocenie prawidłowości zakwalifikowania wskazanego przez organ braku fiskalnego, jako braku do którego zastosowanie mógłby mieć art. 64 § 2 k.p.a.
Nie budzi wątpliwości, że udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL, na podstawie art. 53 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, dla podmiotów o których mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1-3 i art. 49a ust. 1, następuje odpłatnie. Wysokość tej opłaty wynosi 31 zł, zgodnie z § 2 obowiązującego w dacie złożenia przedmiotowego wniosku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie opłat za udostępnienie danych z rejestrów mieszkańców oraz rejestru PESEL (Dz. U. poz. 2482).
W niniejszej sprawie nie jest także sporne, że skarżący nie dołączył do wniosku o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL dowodu uiszczenia wskazanej wyżej opłaty. Co do zasady organ miał więc prawo wezwać skarżącego do uiszczenia tej opłaty, jednak nie był do tego właściwy tryb z art. 64 § 2 k.p.a. Brak uiszczenia tejże opłaty – czego wyrazem było nieprzedłożenie dowodu jej uiszczenia – nie stanowi bowiem braku formalnego wniosku o którym mowa w art. 64 k.p.a. Należy bowiem odróżnić brak formalny wniosku w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 64 § 2 k.p.a.) od braku fiskalnego w postaci nieuiszczenia opłaty, do której to sytuacji nawiązuje jako przepis szczególny art. 261 k.p.a. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/20, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym przyjmuje się, że np. nieopłacenie opłaty skarbowej nie stanowi podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania.
Podzielając przywołany pogląd Sąd stwierdził, że także w niniejszej sprawie niezapłacenie opłaty od wniosku złożonego przez skarżącego nie mogło stanowić podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano wyżej, brak fiskalny podania nie jest brakiem usuwalnym w trybie art. 64 § 2 k.p.a lecz przy wykorzystaniu art. 261 k.p.a., który kompleksowo reguluje kwestie związane z brakiem uregulowania należności z tytułu opłat które uiszczane powinny być góry. Co istotne, jedynie ten przepis przewiduje skutek w postaci zwrotu podania w drodze zaskarżalnego postanowienia, co otwiera drogę do jego kontroli.
Organ, który z naruszeniem obowiązujących przepisów pozostawia wniosek bez rozpoznania mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13).
Z tych też przyczyn skarga na bezczynność organu, ze względu na pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków fiskalnych została uwzględniona. Nie istniały bowiem prawne przyczyny zakończenie postępowania w takiej formie.
Konsekwencją powyższego jest zawarte w pkt I sentencji wyroku stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni (pkt I i III wyroku). Jednocześnie mając na względzie całokształt okoliczności sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spowodowana ona była bowiem jedynie błędnym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wynikającym z nietrafnej wykładni przepisów prawa oraz błędnej oceny charakteru stwierdzonego przez organ braku wniosku skarżącego (pkt II sentencji wyroku).
Uzupełniająco wyjaśnić należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia kwalifikacji wniosku wyjaśniona powinna być ze skarżącym w toku dalszych czynności procesowych. Rolą organu jest bowiem, w pierwszym rzędzie, precyzyjne ustalenie jaki jest rzeczywisty przedmiot żądania strony. Jednoznaczne wyjaśnienie powyższej okoliczności determinować będzie kolejne czynności procesowe organu, w tym ewentualne wezwanie do uiszczenia opłaty.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV) sentencji wyroku.