Uzasadnienie
I. K. (dalej "strona", "strona skarżąca"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, przyznanie na rzecz strony skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.; dalej "u.pom.Ukr."), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.
Nadto, jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony obecnie do dnia 4 marca 2027 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności (przewlekłości) organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odniesienie się do argumentacji organu, który wskazuje, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i art. 100d u.pom.Ukr. Należy zatem zauważyć, że stosownie do art. 100c ust. 1 w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 2 u.pom.Ukr., czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 u.pom.Ukr. wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.:
- 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
- 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Z kolei zawierający te same regulacje, co wskazany art. 100c u.pom.Ukr., art. 100d u.pom.Ukr. wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, obecnie do dnia 4 marca 2027 r. (zmieniony z dniem 5 marca 2026 r. przez art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. z 2026 r. poz. 203). Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przepisy należy stosować do wszystkich cudzoziemców w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (m.in. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2585/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 286/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24; 24 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1256/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 469/24; 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/23; 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1114/23; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22).
Powyższa uwaga nie zmienia jednak faktu, że w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. (sygn. akt II OSK 2921/24) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przepisy art. 100c i 100d u.pom.Ukr. mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jak wskazał przy tym NSA, konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24).
W ocenie NSA rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb.
Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.pom.Ukr.). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych – w ocenie NSA – może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji NSA stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego, czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania art. 100d u.pom.Ukr. po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d u.pom.Ukr., tj. po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d u.pom.Ukr. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprawia, że w realiach niniejszej sprawy zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność mogła podlegać merytorycznej ocenie, ale dopiero po dniu 30 czerwca 2024 r.
W tym miejscu należy zauważyć, że "bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej "K.p.a."). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że – w myśl art. 12 K.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Stosownie zaś do § 1 art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a art. 35 K.p.a.).
Przepisy szczególne mogą określać jednak inne terminy niż określone w § 3 i § 3a K.p.a. (art. 35 § 4 K.p.a.). Taką szczególną normę stanowi przepis art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.; dalej "u.o.c."), zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 u.o.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
- 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
- 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
- 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W rozpoznawanej sprawie wniosek pobytowy został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 20 grudnia 2023 r. (w tym dniu skarżący złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę, ale pismem z dnia 22 lipca 2025 r. poinformował organ o zmianie celu pobytu, tj. prowadzenie działalności gospodarczej) i do dnia wniesienia skargi (16 lutego 2026 r.), pomimo wniesienia ponagleń (pismami z dnia 24 października 2024 r., 3 lutego 2026 r.), organ go nie rozpoznał. W dniu 27 listopada 2024 r. organ wezwał na podstawie art. 105 ust. 2 u.o.c. skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie w dniu 30 grudnia 2024 r., uzupełnienia – w trybie art. 106 u.o.c. – niekompletnego wniosku poprzez przedstawienie ważnego dokumentu podróży oraz dostarczenie 4 kolorowych fotografii w nieprzekraczalnym terminie 30 dni oraz złożenia odcisków linii papilarnych (art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a u.o.c.). Poza dokonaniem powyższych czynności Wojewoda nie podjął żadnych innych działań celem rozpoznania wniosku. W konsekwencji stwierdzić należało, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ pozostaje w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co orzeczono w puncie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie – w ocenie Sądu – stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy niemającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19).
W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną bezczynnością nie mamy do czynienia, należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy u.pom.Ukr., co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powoduje, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.
Dodatkowo nie można tracić z pola widzenia, że na długotrwałość postępowania w niniejszej sprawie wpłynęła niezależna od zachowań poszczególnych funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w urzędzie wojewódzkim okoliczność mająca charakter obiektywny w postaci lawinowego wzrostu spraw dotyczących cudzoziemców, zaś w sferze budżetowej kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych nie mogą swobodnie decydować o liczbie zatrudnianych pracowników, a muszą postępować zgodnie z odpowiednimi regulacjami dotyczącymi prawa budżetowego i dyscypliny finansów publicznych (wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22). W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać kwalifikowaną. Stąd orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Jak wynika zaś z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16).
W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przemawia za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej – zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze – sumy pieniężnej. Nie można przy tym bowiem pomijać wskazanej wcześniej okoliczności, że organ działał w oparciu o przepisy u.pom.Ukr., pozostając w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Stąd orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku.
Orzeczenie z punktu trzeciego sentencji znajduje swoje oparcie w przepisach art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się Sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że Sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony skarżącej, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w rozpoznawanej sprawie, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki.
O kosztach orzeczono jak w puncie piątym sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 118 ze zm.; 480 zł), w zw. z art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz art. § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł) i w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).