Uzasadnienie
K. J. (dalej jako "wnioskodawca") w piśmie z [...] lipca 2020 r. kierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "MSWiA"), złożył na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wniosek o wydanie zaświadczenia o stanie prawa ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. w zakresie jego § 1 pkt 2 o skreśleniu w rozporządzeniu w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dnia 28 czerwca 2002 r. § 8, w zakresie, czy działanie rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2005 r. miało na celu pozbawienie policjantów zwolnionych ze służby czynnej w Policji, uprawnionych do policyjnej renty, czy emerytury, posiadających prawo do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, czy też, jak to jest w uzasadnieniu tegoż rozporządzenia, wyłącznie czynność porządkującą stan prawa w tego typie sprawach, bowiem policjanci zwolnieni ze służby czynnej w Policji posiadający prawo do policyjnej emerytury, czy renty, mający prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, mają prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wprost z norm ustawowych, tj. art. 92 ustawy o Policji w związku z art. 2 i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, na co wskazuje uzasadnienie zmian w rozporządzeniu z 2002 r. udostępnione w ramach informacji publicznej z MSWiA do liczby dziennika [...].
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne jako szczególny środek dowodowy o stanie prawa i w zakresie prawa konstytutywnego, wobec okoliczności, że w związku ze zwolnieniem ze służby czynnej w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. i nabyciem prawa z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji od [...] maja 2005 r. do policyjnej renty i emerytury, Komendant Powiatowy Policji w K. od ww. dnia zaprzestał prowadzenia jego sprawy o przydział lokalu mieszkalnego równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego i uchyla się od prowadzenia wbrew art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji na podstawie i w oparciu o normy prawne posiadające zastosowanie do funkcjonariuszy nadal pozostających w służbie czynnej.
Zatem od tej daty, w ocenie wnioskodawcy i prawomocnego oraz merytorycznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08 bezprawnie wstrzymane zostały mu należności publicznoprawne z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "organ" lub "Minister"), działając na podstawie art. 19 i art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa") przekazał ww. wniosek według właściwości Komendantowi Powiatowemu Policji w K..
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca - emeryt policyjny, wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że posiada prawo do lokalu mieszkalnego, a w związku z tym - do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Fakty, potwierdzenia których domaga się wnioskodawca nie znajdują się w ewidencji czy rejestrach prowadzonych przez MSWiA. Organem właściwym w sprawie ustalenia prawa do lokalu mieszkalnego lub potwierdzenia posiadania tego prawa, w przypadku wnioskodawcy jest Komendant Powiatowy Policji w K.. Wnioskodawca twierdzi bowiem, że złożył w przeszłości stosowny wniosek i spełnia wymogi określone w ustawie o Policji i przepisach wykonawczych do przydziału lokalu, a w związku z tym organ właściwy, w oparciu o posiadaną ewidencję osób uprawnionych, może potwierdzić posiadanie przez wnioskodawcę takich uprawnień.
Pismem z [...] lipca 2020 r. wnioskodawca, działając na podstawie art. 37 kpa wniósł ponaglenie wobec nie załatwienia przez Ministra sprawy o wydanie zaświadczenia i w tym zakresie milczenia organu, pomimo przekroczenia terminu instrukcyjnego dla jej załatwienia czynnością materialnotechniczną, względnie w razie uznania niedopuszczalności wydania w tej sprawie zaświadczenia, postanowieniem określonym w art. 219 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzenie niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia skutkować powinno odmową wydania zaświadczenia na podstawie ww. przepisu.
Nadto wnioskodawca podniósł, że w jego sprawie usiłuje się wprowadzić nowe reguły spraw o wydawanie zaświadczeń, gdy do zmiany zasad i działań niezbędne jest dokonanie zmian w stanie prawa, a nie wyłącznie wola organu, aby sprawy zgodnie z kpa nie załatwić i próbować działać niezgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem prawnym, zatem jawnym uchybieniem art. 32 ustawy zasadniczej.
Pismem z [...] lipca wnioskodawca (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku [...] lipca 2020 r. o wydanie zaświadczenia. Skarżący wskazał, że organ nie podjął w tym przedmiocie żadnych zgodnych z prawem i prawem nakazanych działań w celu załatwienia sprawy na podstawie kpa, co czyni skargę w całości za uzasadnioną prawnie i faktycznie. Organ w każdym przypadku uznania niedopuszczalności wydania zaświadczenia jest bowiem zobowiązany wydać postanowienie określone w art. 219 kpa, w celu umożliwienia poddania go kontroli instancyjnej.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem, niedopuszczalności i bezskuteczności czynności Ministra w zakresie w jakim miałaby prowadzić do załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia zgodnie i na podstawie kpa oraz o przyznanie od organu kwoty 460 zł tytułem kosztów sądowych, na pokrycie kosztów tego postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie użycia sprzętu prywatnego, nakładu i czasu pracy w celu pokonania bezczynności organu i przeciwdziałania w tej sprawie naruszeniu porządku prawnego rangi konstytutywnej, poprzez działania prawnie niedopuszczalne i nie mające prowadzić do jej załatwienia zgodnie z kpa i art. 32 ustawy zasadniczej.
Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie stanu bezczynności organu polegającej na braku działania zgodnie i na podstawie przepisów prawa, w celu jej załatwienia, stwierdzenie, że stan bezczynności organu posiada charakter rażącego naruszenia prawa i zobowiązanie organu do niezwłocznego i zgodnie z kpa załatwienia jego sprawy czynnością materialnotechniczną, względnie, w razie uznania niedopuszczalności wydania w tej sprawie zaświadczenia, postanowieniem określonym i nakazanym art. 219 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Minister nie podzielił zarzutu skarżącego co do bezczynności, bowiem wnioskodawca został poinformowany o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. Ponadto skarżący kierując wniosek o wydanie zaświadczenia dysponował wiedzą, że organ nie posiada danych, które umożliwiłyby wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego niezachowania przez Ministra właściwej formy procesowej dla załatwienia wniesionej przez wnioskodawcę sprawy, tj. postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, wskazał, że w jego ocenie, pismo organu z [...] lipca 2020 r. zawiera niezbędne elementy dla tego rodzaju aktu administracyjnego (oznaczenie organu, jego stanowisko wraz z uzasadnieniem, powiadomienie wnioskodawcy o treści stanowiska).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ww. ustawy.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, skarżący uczynił bezczynność Ministra w sprawie wydania zaświadczenia z wniosku zawartego w piśmie z [...] lipca 2020 r., o którym mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia. Skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący jej wniesienie poprzedził zgodnie z art. 37 kpa ponagleniem kierowanym do organu zawartym w piśmie z [...] lipca 2020 r.
Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z kolei w myśl art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Przytoczone przepisy wskazują, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się także, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań.
Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy - obiektywnie rzecz ujmując - organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. C. H. Beck Warszawa 2006, str. 818). Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, bądź gdy nie istnieje taki przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji publicznej winien podjąć postanowienie odmowne.
Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas – nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści.
Sporne w niniejszej sprawie pozostaje czy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.
W ocenie Sądu, skarżący występując do Ministra ze swoim wnioskiem nie wykazał przesłanek o których mowa w art. 217 kpa, tj. interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania przez niego stosownego zaświadczenia. Przede wszystkim jednak skarżący wystąpił do organu o potwierdzenie okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą. W swoim piśmie z [...] lipca 2020 r. zawarł bowiem de facto wniosek o wyjaśnienie przyczyn czy też celu zmiany przepisów wykonawczych dotyczących przysługującego policjantom prawa do lokalu mieszkalnego, w tym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Skarżący w swoim wniosku który zainicjował niniejsze postępowanie, wbrew temu co podniósł organ w piśmie z [...] lipca 2020 r., nie wnosił zaś o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że posiada prawo do lokalu mieszkalnego, a w związku z tym - do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Brak było zatem podstaw do przekazania sprawy skarżącego według właściwości innemu organowi, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w K., z tego powodu, że fakty, potwierdzenia których domaga się wnioskodawca nie znajdują się w ewidencji czy rejestrach prowadzonych przez MSWiA.
Tak więc, Minister w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie powinien wydać na podstawie art. 219 kpa postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a nie jak to uczynił pismem z [...] lipca 2020 r. przekazać sprawę według właściwości innemu organowi. Tym samym, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu.
Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie była jednak rażąca (pkt 2 wyroku). Minister pismem z [...] lipca 2020 r. przekazał bowiem wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, pozostając w błędnym przekonaniu, że do jego rozpatrzenia właściwy jest inny organ. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach.
Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie przyznania skarżącemu od organu kwoty 460 zł tytułem kosztów sądowych (pkt 3 wyroku). Postępowanie w sprawie skarżącego przed sądem administracyjnym było bowiem wolne od opłat, nie był on też reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata czy też radcę prawnego. Skarżący nie przedstawił też żadnych udokumentowanych wydatków poniesionych z wniesieniem skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.