Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr[...] (znak sprawy:[...]) Prezydent [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) odmówił przyznania M.O. prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2013 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego, M.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", przekazał akta sprawy wraz z ww. odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Pismo to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] grudnia 2013 r.
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M.O. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu odwołania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego (nr [...]).
Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. złożonym w tej samej dacie, M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie niezałatwienia - w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. - odwołania z dnia [...] grudnia 2013 r. od decyzji Prezydenta[...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Wskazał, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podał również, iż przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stanowi, iż wykonywanie budżetu należy do zadań wójta. Z kolei na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dokonywanie wydatków budżetowych jest wyłącznym prawem wójta gminy.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- - zasądzenie od Burmistrza Dzielnicy W. [...] (jako organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie) odszkodowania za każdy miesiąc wykraczający poza maksymalny termin na podjęcie decyzji administracyjnej przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w kwocie dwukrotności comiesięcznych opłat za mieszkanie ponoszonych przez rodzinę skarżącego, tj. 5000 zł za każdy miesiąc i przekazanie odszkodowania w całości na rzecz "Fundacji[...]" na wsparcie jej statutowych celów,
- - wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za niewydanie w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a., decyzji oraz niepowiadomienie skarżącego - jako strony postępowania - o przedłużeniu tego terminu na zasadzie art. 36 k.p.a.,
- - zobowiązanie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", właściwych organów administracji publicznej do wydania przedmiotowej decyzji bez zbędnej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.
Wskazało, iż odwołanie M.O. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wpłynęło do SKO w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. do organu odwoławczego wpłynęło wezwanie M.O. do usunięcia naruszenia prawa, zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. wymieniony złożył skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji.
SKO zaznaczyło, iż decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odwołanie M.O. od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zostało rozpatrzone. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w stanie bezczynności, co powinno skutkować oddaleniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.
Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając dopuszczalność oraz zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu terminu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.
Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz doręczona wnioskodawcy i zarządcy lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Wniesienie odwołania od ww. decyzji nie wstrzymuje wypłaty tego dodatku. Odwołanie wnosi się do samorządowego kolegium odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał tę decyzję.
Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, jednak przed wydaniem orzeczenia o treści wskazanej w art. 149 § 1 p.p.s.a. Wydanie bowiem przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności.
Przekroczenie przez organ terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. (bądź w przepisach szczególnych) lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wpłynęło do tego organu w dniu [...] grudnia 2013 r. Zauważyć należy, że bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się z dniem otrzymania odwołania. Ponieważ w przepisie art. 35 § 3 in fine k.p.a. mowa jest o postępowaniu odwoławczym, przyjąć należy, że termin miesięczny określony w tym przepisie, zaczyna się z dniem wpływu odwołania do organu, który wydał decyzję w I instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wlicza się do niego terminu siedmiu dni, w którym organ ten jest zobowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Termin siedmiu dni jest bowiem "terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (v. A. Wróbel, Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego; System informacji prawnej LEX, stan prawny na 2014 r.).
Wobec powyższego przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzja organu II instancji została natomiast wydana w dniu [...] lutego 2014 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a.
Jak już wyżej wskazano, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. O ile bowiem w dacie wniesienia skargi (tj. w dniu [...] stycznia 2014 r.) organ pozostawał w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, to jednak w dacie orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie takiego zarzutu organowi nie sposób już postawić. Stan bezczynności organu ustał bowiem przed datą wyrokowania, co skutkowało umorzeniem postępowania w odnośnym zakresie.
Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy. Zestawiając datę wpływu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ([...] grudnia 2013 r.) oraz datę wydania przedmiotowej w sprawie decyzji ([...]lutego 2014 r.) uznać należy, że opóźnienie organu II instancji w załatwieniu sprawy nie było znaczące, zaś przebieg postępowania odwoławczego nie pozwala stwierdzić po stronie organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania tegoż postępowania. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zasądzenie odszkodowania od Burmistrza Dzielnicy W. "na zasadzie podstawowych zasad współżycia społecznego". Podkreślenia wymaga, że zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 2 p.p.s.a., do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne, których zadaniem jest kontrola działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji, a sąd administracyjny bada - co do zasady - wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu kwestia zasądzenia odszkodowania, mająca w istocie charakter cywilnoprawny, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem orzekania przez ten sąd. Innymi słowy, wniosek o zasądzenie odszkodowania dotyczy sprawy niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).