Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 55/26

Uzasadnienie

W dniu 1 grudnia 2025 r. do Wojewody wpłynął, za pośrednictwem operatora pocztowego, wniosek T. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na fakt wykonywania przez niego pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 25 lutego 2026 r. strona złożyła ponaglenie, w którym wskazała na bezczynność organu oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Pismem z dnia 25 lutego 2026 r. Wojewoda poinformował skarżącego o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337, dalej "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy") organ wskazał, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego przez przepisy szczególne, organ pozostawia pismo bez rozpoznania. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) i art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Natomiast zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Wojewoda pismem z dnia 25 lutego 2026 r. poinformował pełnomocnika strony o pozostawieniu powyższego ponaglenia bez rozpoznania. Powołując się na treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa organ wyjaśnił, że w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W powyższym zakresie nie stosuje się również przepisów o przewlekłości prowadzenia postępowania i bezczynności organu oraz o obowiązku prowadzącego postępowanie administracyjne powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Następnie pismem z dnia 26 lutego 2026 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w S. w dniu 2 listopada 2026 r. wraz z ważnym dokumentem podróży, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 18 marca 2026 r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o:

1. 1) zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. 2) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł,
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo sprawa dotyczy. Podobnie przepisy art. 100c oraz 100d tej ustawy mogą co do zasady znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Instytucja wstrzymania biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy).

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że regulacji, zgodnie z którymi organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, zaś "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki", nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Strona za słuszne uznała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 5 sierpnia 2025 r. (sygn. akt II OSK 274/24), zgodnie z którym nadzwyczajne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po 30 czerwca 2024 r.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy – zarówno wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów szczególnych – został wielokrotnie i w sposób rażący przekroczony, a także uwzględniając stwierdzone uchybienia organu w zakresie organizacji pracy oraz prowadzenia postępowania, należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący, z powodu przewlekłości postępowania i bezczynności organu napotyka realne i konkretne trudności życiowe. Po pierwsze, brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy ogranicza jego możliwości zmiany zatrudnienia na lepiej płatne i bardziej odpowiadające jego kwalifikacjom, co przekłada się bezpośrednio na jego sytuację ekonomiczną i rozwój zawodowy. Po drugie, skarżący nie może swobodnie wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych, gdyż ciągły stan niepewności co do tytułu pobytowego i obawa o możliwość powrotu uniemożliwiają mu podjęcie takiej decyzji bez ryzyka naruszenia przepisów o wjeździe i pobycie cudzoziemców.

Po trzecie stan ten wywołuje stałe poczucie niepewności, stresu i niepokoju o przyszłość, co również powinno zostać uwzględnione przy ocenie stopnia dolegliwości naruszenia prawa przez organ. W tych okolicznościach, żądana przez skarżącego kwota 6.000 zł nie jest ani wygórowana, ani nadmierna. Przeciwnie – pozostaje kwotą umiarkowaną, mieszczącą się w granicach przewidzianych przez ustawodawcę, adekwatną do skali naruszeń i rzeczywistych konsekwencji, jakie dla skarżącego wywołała bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, wskazując, że złożony przez stronę wniosek zawierał braki formalne, został złożony bowiem bez osobistego stawiennictwa, jak również nie dołączono do niego fotografii, załącznika nr 1 i dowodu uiszczenia wymaganej prawem opłaty skarbowej.

W sprawie wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bieg terminu do rozpatrzenia sprawy nie rozpocząłby się jeszcze nawet wówczas, gdyby bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach nie został zawieszony na mocy regulacji, wprowadzonej w art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, gdyż wniosek ten zawiera braki formalne, w tym brak osobistego stawiennictwa.

Ponadto, zdaniem organu, skarga jest niedopuszczalna, bowiem została złożona przez stronę w okresie spoczywania terminów załatwienia spraw związanych m.in. z udzielaniem cudzoziemcom zezwoleń pobytowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Wniesiona skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podnoszone w niej argumenty są trafne.

Niniejszą sprawę Sąd rozpoznał na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." - w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o uznanie skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

1. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
2. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
3. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Obowiązywanie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało następnie przedłużone na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów na dalsze okresy – m.in. do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r., poz. 854), a następnie do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa), oraz do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw).

W aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24 oraz z dnia 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 945/26)) po dokonaniu rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców doszedł do wniosku, że należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

NSA podkreślił w szczególności, że obowiązywanie art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie naruszało zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności.

Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).

Zdaniem NSA, miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle, którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Tym samym NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu.

W niniejszej sprawie wniosek strony został złożony w dniu 2 grudnia 2025 r., a zatem w trakcie obowiązywania kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej do 4 marca 2026 r. – na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W chwili wniesienia skargi na bezczynność Wojewody obowiązywało kolejne przedłużenie obowiązywania tego przepisu – do 4 marca 2027 r. – na podstawie art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Aktualna jest zatem argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego co do sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu aktualnym w dacie wniesienia wniosku, jak również w dacie wniesienia skargi na bezczynność Wojewody.

Stąd, w ocenie Sądu, wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie i winna ona zostać merytoryczne rozpatrzona przy uwzględnieniu opisanego wyżej stanowiska.

W omawianym zakresie Sąd podzielił stanowisko strony, za nietrafny uznając jednak pogląd dotyczący braku podstaw do rozciągania przepisów ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych.

Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawiono wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c) specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy.

Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c) specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, należy uznać, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079) – dalej powoływana jako u.o.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca.

Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Z kolei jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Należy przy tym zwrócić uwagę na kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zasadne będzie odwołanie się w tym względzie do uchwały NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 2 grudnia 2025 r. natomiast pierwsza czynność, polegająca na wezwaniu strony do osobistego stawiennictwa w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie w dniu 2 listopada 2026 r. została podjęta przez organ (po wniesieniu przez skarżącego w dniu 16 lutego 2026 r. ponaglenia w sprawie) w dniu 26 lutego 2026 r., a zatem po blisko 3 miesiącach. W tym czasie skarżący nie był wzywany do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych, przy czym do chwili orzekania w sprawie wniosek nie został rozpatrzony.

Wskazując na opisany na wstępie stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy, że brak czynności organu mających zmierzać do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem strony nosił znamiona bezczynności i tym samym skarga została uwzględniona, o czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. orzekł w pkt II sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdzając w pkt I sentencji bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19, dostępny w CBOSA).

Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i nieuzasadniona bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (ustawy z dnia 12 marca 2022 r.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.

Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, dostępny w CBOSA). Akcentuje się także, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Bk 4/18, dostępny w CBOSA). Na tle badanej sprawy Sąd uznał, że w skardze nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za zasadnością przyznania skarżącemu od organu wspomnianej sumy pieniężnej.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie "mimo upływu kolejnych miesięcy, a następnie lat" nie podjęto skutecznych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Jak słusznie zauważa w skardze sama strona, od chwili złożenia wniosku inicjującego sprawę do chwili wniesienia skargi do Sądu upłynęły bowiem niecałe 4 miesiące, a działania zmierzające do zakończenia postępowania ostatecznie zostały jednak podjęte. Z tego względu nie sposób też mówić o "znacznym i wielokrotnym przekroczeniu terminu".

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tej części.

O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sąd orzekł, jak w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając, poniesione koszty wpisu od skargi, opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz niezbędne koszty postępowania strony skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie dopatrzył się przy tym podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w podwójnej wysokości, sama strona wniosku w tym zakresie w żaden sposób nie uzasadniła.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.