Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 lipca 2026 r. R. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "organ", "PINB") w przedmiocie samowoli budowlanej.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W związku z wnioskiem (interwencją obywatelską) R. K. z dnia 2 sierpnia 2024 r. o przeprowadzenie kontroli na ośrodku "[...]" położonym w L., a w szczególności na działce nr [...], pismem z dnia 12 listopada 2024 r. PINB poinformował skarżącą, że przeprowadzi czynności wyjaśniające i zawiadomi, czy doszło do naruszenia przepisów budowlanych.
W dniu 22 lipca 2025 r. zostały przeprowadzone oględziny w sprawie obiektu budowlanego (drewnianego domku letniskowego) położonego na ośrodku "[...]" w m. L., na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. D., z których został sporządzony protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. Do protokołu inwestor - A. S. oświadczył, że posiada zgłoszenie budowy domku letniskowego (rekreacji indywidualnej) z dnia 12 listopada 2016 r.
W dniu 6 lipca 2026 r. wpłynęło do organu "ponaglenie" skarżącej, która wniosła o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy z jej wniosku z 2 sierpnia 2024 r.
Pismem z dnia 7 lipca 2026 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w D. o przesłanie kompletnej kserokopii zgłoszenia budowy ww. domku z dnia 12 listopada 2016 r.
Starosta [...], pismem z dnia 9 lipca 2026 r., poinformował, że dana sprawa była dokumentacją niearchiwalną, co oznacza, że okres jej przechowywania trwał 5 lat, a po tym okresie została wybrakowana. W związku z powyższym Starosta nie ma możliwości przesłania kserokopii powyższego zgłoszenia.
Pismem z dnia 10 lipca 2026 r. PINB udzielił skarżącej odpowiedzi na jej interwencję obywatelską, wskazując jednocześnie, że nie jest ona stroną w sprawie.
Pismem z dnia 23 lipca 2026 r. ustalone strony postępowania administracyjnego zostały zawiadomione, że w dniu 22 lipca 2025 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie dobudowanego zadaszonego tarasu, położonego w m. L., na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. D..
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w piśmie z dnia 4 sierpnia 2026 r. stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącej z 6 lipca 2026 r., stwierdził, że nie przysługują jej uprawnienia, jakie w postępowaniu administracyjnym przysługują stronie postępowania.
W odpowiedzi na skargę R. K. złożoną do tut. Sądu pismem z 3 lipca 2026 r. organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącą podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143.; dalej jako: "p.p.s.a."), wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego lub w ramach określonych postępowań uregulowanych w ordynacji podatkowej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność PINB w przedmiocie samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. D..
Postępowanie, którego wszczęcia domagała się skarżąca w swoich pismach do PINB, sprowadza się do kontroli obiektu budowlanego (drewnianego domku letniskowego) położonego na ośrodku "[...]" w m. L., na terenie działki nr [...], oraz podjęcia stosownych działań nakazanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 poz. 524 ze zm.; dalej jako: "P.b.").
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), bezczynnością organu jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przewlekłość postępowania oznacza sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W konsekwencji, aby móc ocenić, że organ jest bezczynny bądź działa przewlekle konieczne jest ustalenie, że organ miał obowiązek podjąć działanie i wydać rozstrzygnięcie oraz że albo nie uczynił tego bądź uczynił to po terminie (bezczynność) albo przedłużał nadmiernie postępowanie bez podstawy (przewlekłość).
W niniejszej sprawie podstawę prawną dla działania PINB stanowią przepisy ustawy P.b. Z punktu widzenia zarzutów skarżącej są to przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. W myśl art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 5b - Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – przyp. Sądu) wszczyna się z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. (Art. 62 P.b. dotyczy okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, instalacji i przewodów; art. 66 P.b. - usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym oraz decyzji o zakazie użytkowania obiektu; art. 67 P.b. - nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego; art. 68 P.b. - nakazów i zarządzeń związanych z potrzebą opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi; art. 71a P.b. - zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.).
W dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 2/25 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Ponadto, organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie.
W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SAB 161/98, z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1722/20, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292).
Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie już w odpowiedzi na pierwszy sygnał skarżącej (pismo z 2 sierpnia 2024 r.) PINB – w piśmie z 12 listopada 2024 r. - wyjaśnił, że zostaną na wskazanej działce przeprowadzone czynności wyjaśniające, a po ich zakończeniu skarżąca zostanie poinformowana, czy doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawnych. Wówczas postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych naruszeń zostanie wszczęte z urzędu. Pismem z 10 lipca 2026 r. PINB udzielił skarżącej odpowiedzi na jej interwencję obywatelską, wskazując jednocześnie, że nie jest ona stroną w sprawie.
Zdaniem Sądu, w świetle wspomnianej wyżej uchwały i okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że wniesiona skarga na bezczynność PINB jest niedopuszczalna, bowiem organ nie był zobligowany do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej i nie mógł nawet wydać stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym (co też, jak wynika z akt sprawy, PINB uczynił). W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności bądź że działa przewlekle w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej.
Wniosek skarżącej podlegał analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, czemu organ dał już wyraz w pierwszym piśmie z 12 listopada 2024 r. Przyjęta przez organ forma procesowa zajęcia stanowiska (pismo informacyjne) jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w ww. uchwale, co zarazem czyni skargę w tej sprawie nieuzasadnioną. Skoro nie istniał ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania, to wobec braku takiej konieczności nie można także przypisać PINB ani bezczynności ani przewlekłości w załatwieniu sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.