Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 grudnia 2025 r. w trybie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 902 ze zm. dalej: u.d.i.p.), Z. B. (dalej: wnioskodawca, Skarżący) wystąpił do Starosty [....] (dalej: Starosta) o udostępnienie informacji publicznej, w formie zeskanowanych dokumentów na podany adres e-mail, w zakresie: "całości dokumentacji powstałej w okresie od 1.01.1980 r. do 31.12.1994 r., a zalegającej w tut. Starostwie, dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...]".
W reakcji na powyższy wniosek, pismem z 10 grudnia 2025 r, Starosta wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania zakresu przedmiotowego wniosku.
W odpowiedzi z 15 grudnia 2025 r. Skarżący wskazał, że wezwanie organu jest bezpodstawne gdyż nie wie on co znajduje się w aktach sprawy, stąd też nie może doprecyzować żądania. Wskazał także, że podtrzymuje swój wniosek w pierwotnej wersji.
Analizując wniosek z 8 grudnia 2025 r. organ uznał, że jego rozpoznanie nie może zostać zakończone w terminie wskazanym w art. 13 ust 1 u.d.i.p. i pismem z 23 grudnia 2025 r. poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do 6 lutego 2026 r. Organ podkreślił, że wyznaczenie tego terminu było konieczne z uwagi na potrzebę podjęcia szeregu czynności związanych z wytworzeniem żądanej informacji, co uzasadniało przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Następnie pismem z 4 lutego 2026 r. Starosta poinformował, że po przeprowadzeniu analizy uznał, iż wnioskowana dokumentacja nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznej. Żądana dokumentacja stanowi bowiem część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego udostępnianie odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U 2024r. poz. 1151- dalej: p.g.i.k.), jako regulacji szczególnej wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił ponadto, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie administracyjne, dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, wszczęte na wniosek Skarżącego, w ramach którego zapewniono mu pełen dostęp do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej obejmującej operaty z lat 1975, 1981, 1992, 2012, 2018 oraz 2025, a także umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy, wykonywanie fotografii dokumentów oraz wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów.
Organ przedstawił również chronologię zmian dotyczących powierzchni działki nr [...], wskazując, że po scaleniu gruntów wykazywana była powierzchnia 0,14 ha, następnie w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1992 r. ustalono ją na 0,2000 ha, natomiast po modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2018 r. powierzchnia została określona na 0,1619 ha i nie uległa zmianie po ustaleniu przebiegu granic w 2025 r. Organ wskazał również, że decyzją z 14 stycznia 2026 r. odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie powierzchni działki do 0,2000 ha, a na skutek wniesionego odwołania sprawa pozostaje w toku przed Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Organ wskazał, że w wyniku dokonanego przeglądu udostępniono: informację o działce oraz 3 kserokopie decyzji (z 16 grudnia 2022 r., 30 kwietnia 2024 r. oraz 14 stycznia 2026 r.).
W następstwie powyższego Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, 25 marca 2026 r. wniósł skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg zdarzeń oraz zakwestionował stanowisko Organu wyrażone w piśmie z 4 lutego 2026 r. Wskazał, że Organ, odmawiając udostępnienia żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazał, jakie konkretnie dokumenty zaliczył do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie określił ich rodzaju, dat wytworzenia ani podmiotów, które je sporządziły, czym uniemożliwił weryfikację prawidłowości przyjętej kwalifikacji prawnej. Skarżący podniósł, że wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątkowy i wymagać szczegółowego uzasadnienia. W jego ocenie, nawet przy przyjęciu, że sama dokumentacja stanowi element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, żądany wykaz dokumentów, obejmujący ich nazwy, daty sporządzenia oraz wskazanie podmiotów, które je wytworzyły, stanowi informację publiczną i jako taki podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
skarga podlega oddaleniu.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony, przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W sytuacji gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała – skarga podlega oddaleniu.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Istotą rozstrzygnięcia w sprawie o bezczynność organu jest zatem przesądzenie o tym, czy organ miał obowiązek działania i czy stosowne działania podjął, w określonym w ustawie terminie.
W ocenie Sądu, działania organu podjęte w przedmiotowej sprawie nie pozwalają na uznanie zarzutu bezczynności za zasadny. W odpowiedzi na wniosek Skarżącego organ działał bowiem bezzwłocznie, a działanie to, wbrew zarzutom skargi, uznać zależy za prawidłowe.
Skarga na bezczynność dotyczy nieudostępnienia Skarżącemu informacji publicznej. Wniosek dotyczył dostępu do informacji publicznej tj. udostępnienia dokumentacji powstałej od 1 stycznia 1980 r. do 31 grudnia 1994 r. dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...].
Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią jednakże jedynej podstawy udostępniania informacji. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie to nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma ona bowiem zastosowanie wtedy, gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.
W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której kwestie dostępu do informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym uregulowane zostały w przepisach ustawy– Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym dostęp do informacji publicznych wskazanych w treści wniosku, Skarżący może uzyskać w trybie wskazanej ustawy.
Aktualne w sprawie pozostaje stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13, dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sprowadzające się do stwierdzenia, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do kwestii merytorycznych należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że na gruncie orzecznictwa sądowo-administracyjnego nie budzi wątpliwości, że informacje o zasobach organów geodezyjno-kartograficznych są informacjami o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1193/2010), również informacje zawarte w operacie ewidencyjnym mają charakter informacji publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 23/2012; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 353/2011; wyrok WSA w Gdańsku z 7 stycznia 2013 r., II SAB/Gd 101/2012). Informacje te jednak podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne, która jest regulacją szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasad i trybu ich udzielania, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wa 2227/2005; wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/2011, oraz z 28 kwietnia 2020r. I OSK 563/19)
Stosownie do postanowień art. 24 ust. 2 p.g.i.k. informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Po myśli art. 24 ust. 3 p.g.i.k. starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym – między innymi - w formie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią część operatu ewidencyjnego (ewidencji) – art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.i.k. Dostęp do zbiorów danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym normowany jest odrębnie - przepisem art. 24 ust. 2 i 3 p.g.i.k. I w trybie tej ustawę dane te podlegają udostępnieniu, nie zaś w trybie dostępu do informacji publicznej.
Konstatacja ta dotyczy również wykazu dokumentów zawartych w przedmiotowym zasobie. Wbrew zarzutom zawartym w treści skargi, w ocenie Sądu, nie ma bowiem podstawy do odmiennego traktowania na gruncie przepisów u.d.i.p. samych dokumentów zasobu oraz listy dokumentów zaliczanych do zasobu, skoro do wszystkich tych danych strona ma dostęp w innym trybie.
Rację miał zatem organ, przyjmując iż żądana przez Skarżącego informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie innym niż regulowany przepisami u.d.i.p. i dał temu wyraz w piśmie z 4 lutego 2026 r. Podniesiony w treści skargi zarzut bezczynności organu nie jest zatem zasadny.
Sąd zauważa, że prawidłowym było również poinformowanie Skarżącego o powyższych okolicznościach zwykłym pismem bez konieczności wydawania decyzji w sprawie.
Niezależnie od powyższego należy odnotować, że Skarżący, jako strona postępowań administracyjnych, w ramach których sporządzono operaty, ma do nich dostęp w trybie art. 73 K.p.a., tak w toku tych postępowań, jak i już po ich zakończeniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.