Uzasadnienie
M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej: RDOŚ) w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 20 kwietnia 2026 r. o udzielenie informacji w postaci elektronicznej kopii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami dotyczącego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...].
Skarżąca zarzuciła RDOŚ naruszenie art. 8 w zw. z art. 14 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., zwanej dalej jako: u.i.o.ś.).
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że RDOŚ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie RDOŚ do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanych informacji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że 20 kwietnia 2026 r. za pośrednictwem e-Doręczeń zwróciła się do RDOŚ z wnioskiem o udostępnienie informacji na podstawie art. 8 u.i.o.ś. dotyczących postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], w postaci elektronicznej kopii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z uzupełnieniami, w terminie wskazanym w art. 14 ust. 3 u.i.o.ś. tj. w terminie 3 dni.
Wskazała, że RDOŚ jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, w związku z czym, zgodnie z art. 22 ust. 1 u.i.o.ś. jest zobowiązany do wpisu wnioskowanych informacji do wykazu, o jakim mowa w tym przepisie.
Do dnia złożenia niniejszej skargi wnioskowane informacje nie zostały udostępnione. RDOŚ nie wydał także decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji ani nie powiadomił o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
RDOŚ stwierdził, że skoro skarga nie była poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia tj. do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, to powinna zostać odrzucona.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze RDOŚ przyznał, że nie dochował 3 - dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji o środowisku. W ocenie RDOŚ termin ten jest niemożliwy (wręcz nierealny) do zachowania z uwagi na ogromną ilość pism, w tym wniosków wpływających do organu oraz obieg dokumentów tj. konieczność ich zarejestrowania (co dokonywane jest według kolejności wpływu pism) oraz weryfikacji podpisów elektronicznych. Wniosek o udostępnienie informacji, którego dotyczy skarga wpłynął 20 kwietnia 2026 r. był 15423. pismem, które wpłynęło do organu od początku bieżącego roku.
Jednocześnie RDOŚ zaznaczył, że po wniesieniu skargi raport, o udostępnienie którego wnioskowano, został skarżącej udostępniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność RDOŚ w zakresie udostępnienia informacji o środowisku w postaci elektronicznej kopii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z uzupełnieniami dotyczący postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...].
Przed wyjaśnieniem motywów uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi, należało odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku RDOŚ o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (zob. wyroki NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa dostępu do informacji o środowisku nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tryb udostępniania informacji w całości reguluje u.i.o.ś., a zawarte w niej odesłanie do przepisów Kodeksu jest bardzo wąskie. Przepisy u.i.o.ś., zawarte w Dziale II tej ustawy "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie", całościowo regulują kwestię udostępnienia informacji o środowisku.
W u.i.o.ś. znajduje się odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.i.o.ś), przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.i.ś.), wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś.).
Mając powyższe na uwadze niezasadne jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 1391/16, LEX nr 2083396, wyrok NSA z 22 maja2024 r., III OSK 636/23, LEX nr 3721110).
W związku z tym wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie nie wymagało poprzedzenia jej ponagleniem, złożonym do organu wyższej instancji, a wniosek RDOŚ o jej odrzucenie Sąd uznał za niezasadny.
Przechodząc do merytorycznej oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi wskazać trzeba, że między stronami nie ma sporu co do tego, że żądana przez skarżącą informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.i.o.ś, RDOŚ jest organem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji oraz, że żądana przez skarżącą informacja nie została udostępniona w terminie przewidzianym w u.i.o.ś.
Niemniej wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, natomiast zgodnie z art. 4 u.i.o.ś. każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. określa katalog informacji podlegających udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy, przy czym na co trafnie zwraca się uwagę w doktrynie, z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo do informacji o srodowisku ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 u.i.o.ś..
Dlatego też należy przyjąć, że niezależnie od treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w omawianym przepisie wskazana. Z art. art. 74 ust. 3 Konstytucji RP wywieść należy, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie ustawy, wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (B. Rakoczy [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010, art. 9; K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, Gdańsk 2025, art. 9).
Również w orzecznictwie wskazuje się, że ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, a skonkretyzowane w art. 4 u.o.i.ś., wprowadzającym powszechny dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (por. wyroki NSA z 22 maja 2024 r., III OSK 2900/22, LEX nr 3721108; z 5 stycznia 2023 r., III OSK 6352/21, LEX nr 3481155).
Odnosząc się do żądanego przez skarżącą kopii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazać trzeba, że dalsze przepisy u.o.i.ś. - określające termin udostępnienia informacji – jednoznacznie przesądzają, iż stanowi on informację podlegającą udostępnieniu na podstawie tej ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 3 u.i.o.ś. dokumenty, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1, udostępnia się niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku. W publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się natomiast dane o raportach o oddziaływaniu na środowisko, co wynika wprost z art. 21 ust. 2 pkt 16 u.o.i.ś.
Podsumowując tą część uzasadnienia wskazać zatem trzeba, że RDOŚ jako organ władzy publicznej zobowiązany był do udostępnienia w trybie u.i.o.ś. kopii żądanego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko w terminie 3 dni.
Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanej sprawie RDOŚ dopuścił się zarzucanej bezczynności wyjaśnić trzeba, że podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku i jego ochronie, udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialno-techniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien - w drodze pisma - poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku. Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 1 u.i.o.ś.).
W rozpoznawanej sprawie żądana przez skarżącą kopia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie została udostępniona w terminie trzech dni, o którym mowa w art. 14 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 16 u.o.i.ś. Oznacza to, że organ nie zrealizował ciążącego na nim ustawowego obowiązku w przewidzianym przez ustawodawcę terminie, co uzasadnia postawiony w skardze zarzut bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności decydujące znaczenie ma bowiem sam fakt niewykonania przez organ ustawowego obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa, niezależnie od przyczyn, które organ wskazuje dla usprawiedliwienia opóźnienia.
Należy podkreślić, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i rygorystyczny określił termin udostępnienia informacji o środowisku, ustanawiając trzydniowy termin dla udostępnienia dokumentów, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 16 u.o.i.ś. Tak krótki termin nie ma charakteru instrukcyjnego, lecz stanowi wyraz szczególnego znaczenia prawa dostępu do informacji o środowisku, które służy zapewnieniu społeczeństwu rzeczywistego i efektywnego udziału w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. Z tego względu organ administracji publicznej jest zobowiązany do takiej organizacji swojej pracy i dysponowania odpowiednimi środkami organizacyjnymi, aby dochować ustawowych terminów.
W konsekwencji podnoszone przez RDOŚ w odpowiedzi na skargę okoliczności, takie jak znaczna ilość pism wpływających do organu, w tym wniosków o udostępnienie wpływających do organu nie mogą prowadzić do wyłączenia stanu bezczynności. Pozostają bowiem bez wpływu na ocenę, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek w terminie przewidzianym przez ustawę. Okoliczności wskazywane przez organ Sąd uwzględnił przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 197/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postawę organu musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Mając na uwadze krótki termin na udostępnienie informacji określony przez ustawodawcę oraz fakt, że żądana przez skarżącą informacja została ostatecznie udostępniona, Sąd ocenił, że zwłoka organu nie miała charakteru celowego.
W tym stanie rzeczy Sąd z uwagi na ostateczne udostępnienie informacji po wniesieniu skargi, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I), na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.