Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Po 117/26

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 4 marca 2026 r. M. M. (dalej również: zainteresowany; wnioskodawca; skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji oraz dokumentów dotyczących rozpatrywania skargi na działania Dyrektora Zespołu Szkół (dalej również: Dyrektor) oraz okoliczności zatrudnienia nauczyciela muzyki w tej placówce w roku szkolnym [...]. Zainteresowany wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji (dalej również: Komisja) oraz Radę Miejską Gminy [...] podczas rozpatrywania skargi. Uszczegółowił następnie, że wnosi o udostępnienie: nagrania z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 13 lutego 2026 r., w tym nagrania audio-wideo w formie, w jakiej zostało utrwalone przez urząd; protokołu z tego posiedzenia; wszystkich materiałów i dokumentów przekazanych członkom Komisji w związku z rozpatrywaniem przedmiotowej skargi; pisma Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 9 lutego 2026 r. zawierającego wyjaśnienia przekazane Komisji; pism i wyjaśnień przekazanych Radzie Miejskiej przez Dyrektora Zespołu Szkół; dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu uchwały; wskazanie dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia, że osoba zatrudniona na stanowisku nauczyciela muzyki wcześniej złożyła aplikację oraz potwierdziła gotowość do podjęcia pracy w dniu 17 października 2025 r.; udostępnienie kopii tego dokumentu (z anonimizacją danych osobowych); wskazanie daty wpływu tego dokumentu do szkoły lub urzędu; wskazanie numeru wpisu tego dokumentu w rejestrze korespondencji; zanonimizowanego fragmentu rejestru korespondencji (dziennika podawczego) Zespołu Szkół potwierdzającego wpływ dokumentów aplikacyjnych osoby zatrudnionej na stanowisku nauczyciela muzyki w roku 2025, w szczególności: daty wpływu dokumentów aplikacyjnych, numeru wpisu w rejestrze korespondencji, krótkiego opisu pisma; informacji o dacie zawarcia umowy o pracę z nauczycielem zatrudnionym na stanowisku nauczyciela muzyki; informacji o dacie rozpoczęcia wykonywania pracy; zanonimizowanego fragmentu umowy o pracę zawierającego datę jej zawarcia oraz datę rozpoczęcia pracy; informacji o dacie zgłoszenia tego pracownika do ubezpieczeń społecznych (ZUS); daty wpływu wniosku o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia nauczyciela wcześniej zatrudnionego na stanowisku nauczyciela muzyki; daty udzielenia tego urlopu; zanonimizowanego dokumentu potwierdzającego powyższe daty; arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół na rok szkolny [...]; ewentualnych aneksów do arkusza organizacyjnego dotyczących organizacji zajęć z muzyki; informacji od kiedy nauczyciel zatrudniony na stanowisku nauczyciela muzyki faktycznie rozpoczął prowadzenie zajęć dydaktycznych.

Pismem z dnia 5 marca 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], uznając, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Przewodniczącemu Rady Miejskiej (dalej również: Przewodniczący Rady Miejskiej; Przewodniczący Rady; organ).

Pismem z dnia 17 marca 2026 r. Przewodniczący Rady Miejskiej udostępnił M. M. dokumenty dotyczące prac Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (nagranie z posiedzenia Komisji z dnia 13 lutego 2026 r.; protokół z tego posiedzenia; wszystkie materiały i dokumenty przekazane członkom Komisji w związku z rozpatrywaniem przedmiotowej skargi; pismo Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 9 lutego 2026 r. zawierające wyjaśnienia przekazane Komisji), a także dokumenty stanowiące podstawę ustaleń zawartych w uchwale Rady Miejskiej. Nadto, w zakresie pozostałych informacji i dokumentów wskazanych we wniosku z dnia 4 marca 2026 r. Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że nie dysponuje tymi informacjami i nie jest w posiadaniu takich dokumentów.

Kolejnym pismem z dnia 19 marca 2026 r. M. M. wskazał na rozbieżność pomiędzy informacjami zwartymi w piśmie Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 9 lutego 2026 r. oraz w protokole Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 13 lutego 2026 r. a informacjami zawartymi w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej [uchwały nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zespołu Szkół – uw. wł. Sądu] co do tego, kiedy wybrana kandydatka potwierdziła gotowość do pracy. Ponadto zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej o udostępnienie: 1. dokumentu potwierdzającego złożenie aplikacji przez osobę zatrudnioną na stanowisku nauczyciela muzyki w czerwcu 2025 r. (data wpływu do jednostki);

1. 2. dokumentu potwierdzającego datę zawarcia stosunku pracy (umowa o pracę lub dokument równoważny);
2. 3. informacji o dacie zgłoszenia pracownika do ubezpieczeń społecznych (ZUS);
3. 4. dokumentu potwierdzającego moment powstania potrzeby zatrudnienia nauczyciela (w szczególności dokumentacji związanej z urlopem dla poratowania zdrowia lub organizacją pracy szkoły), jak też wskazanie podstawy faktycznej i dokumentacyjnej, na której Rada Miejska oparła stwierdzenie o złożeniu aplikacji w czerwcu 2025 r. (pkt 5. żądania).

W odpowiedzi, Przewodniczący Rady Miejskiej przy piśmie z dnia 25 marca 2026 r. przesyłał M. M. pismo od Dyrektora Zespołu Szkół, w którym Dyrektor informuje o zgłoszeniu kandydatki na stanowisko nauczyciela muzyki w miesiącu czerwcu. Przewodniczący Rady wyjaśnił ponadto, że nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających złożenie aplikacji przez osobę zatrudnioną na stanowisku nauczyciela muzyki, dokumentów potwierdzających datę zawarcia stosunku pracy, informacji o dacie zgłoszenia pracownika do ubezpieczeń społecznych oraz dokumentu potwierdzającego moment powstania potrzeby zatrudnienia nauczyciela.

Ponadto organ stwierdził, że Rada Miejska Gminy [...] nie posiada dokumentacji dotyczącej złożenia aplikacji przez kandydatkę na nauczyciela "w czerwcu 2026 roku" [powinno być: w czerwcu 2025 roku – uw. wł. Sądu]. Wyjaśnił również, że w celu uzyskania żądanych informacji, wnioskodawca powinien zwrócić się do Dyrektora Zespołu Szkół.

W kolejnym piśmie - z dnia 27 marca 2026 r. M. M. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej o: wskazanie, na jakiej podstawie faktycznej przyjęto powyższą okoliczność jako ustalony fakt; wskazanie, czy ustalenie to zostało oparte wyłącznie na wyjaśnieniach Dyrektora Zespołu Szkół, wraz z uzasadnieniem; wskazanie, czy Rada Miejska podejmowała jakiekolwiek czynności weryfikujące tę informację oraz opis tych czynności; wyjaśnienie, czy informacja o zgłoszeniu kandydatury w czerwcu 2025 r. była przedmiotem analizy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, czy też została uwzględniona dopiero na etapie sporządzania uzasadnienia uchwały.

Ponadto zainteresowany wniósł o wyjaśnienie: czy pismo z dnia 3 lutego 2026 r. było w posiadaniu Komisji w dniu jej posiedzenia; czy dokument ten stanowił podstawę ustaleń faktycznych przyjętych przez Radę Miejską; z jakich przyczyn dokument ten nie został ujawniony ani odczytany w toku posiedzenia Komisji.

W odpowiedzi na powyższe podanie, Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z dnia 1 kwietnia 2026 r. poinformował wnioskodawcę, że motyw podjęcia uchwały, a także podstawy prawne i faktyczne stanowiska Rady zawarte zostały w uzasadnieniu do uchwały [tj. do uchwały nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r. – uw. wł. Sądu]. Wyjaśnił również, że do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przekazane zostały oba pisma Dyrektora – zarówno pismo z dnia 3 lutego 2026 r., jak i pismo z dnia 9 lutego 2026 r., a Komisja, rozpatrując skargę, zapoznała się z wyjaśnieniami Dyrektora zawartymi zarówno w piśmie z dnia 3 lutego, jak i 9 lutego 2026 r.

Dotychczasowe wnioski i zapytania skarżącego były wnoszone w tradycyjnej formie pisemnej i udzielano skarżącemu odpowiedzi drogą pocztową za potwierdzeniem odbioru.

Następnie w piśmie z dnia 3 kwietnia 2026 r., skierowanym tak jak dotychczas, tj. do Przewodniczącego Rady Miejskiej – lecz tym razem wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP i zatytułowanym "Wniosek o wyjaśnienie rozbieżności - Komisja Skarg" – M. M. wniósł o wyjaśnienie rozbieżności w materiale stanowiącym podstawę rozpatrzenia skargi: 1. wskazanie, czy pismo z dnia 3 lutego 2026 r. było faktycznie przedstawione członkom Komisji przed lub w trakcie posiedzenia w dniu 13 lutego 2026 r.;

1. 2. wskazanie, czy pismo to było odczytywane lub omawiane podczas posiedzenia Komisji;
2. 3. wskazanie, w jaki sposób członkowie Komisji zapoznali się z treścią tego dokumentu, jeżeli nie zostało ono odczytane w trakcie posiedzenia;
3. 4. wskazanie, czy pismo to stanowiło podstawę ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję oraz następnie przez Radę Miejską;
4. 5. wskazanie, czy treść pisma z dnia 3 lutego 2026 r. była znana członkom Komisji w momencie podejmowania stanowiska w sprawie skargi.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 3 kwietnia 2026 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2026 r. poinformował zainteresowanego o przekazaniu jego korespondencji z dnia 3 kwietnia 2026 r. do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, jak też że po rozpatrzeniu sprawy udzielona zostanie odpowiedź.

To pismo zostało skierowane do skarżącego drogą pocztową za potwierdzeniem odbioru.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2026 r. M. M. wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z dnia 3 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz udostępnienie żądanych informacji. Zainteresowany zapowiedział wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego w razie dalszego braku odpowiedzi.

Odpowiedź Przewodniczącego Rady z dnia 20 kwietnia 2026 r. na to pismo zainteresowanego została skierowana do niego za pomocą platformy ePUAP. Do pisma organu z dnia 20 kwietnia 2026 r. została załączona odpowiedź z dnia 17 kwietnia 2026 r.

Następnie M. M. wniósł w dniu 22 kwietnia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zainteresowany wyjaśnił, że w dniu 4 marca 2026 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący dokumenty dotyczące prac Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz podstaw faktycznych ustaleń przyjętych przez Radę Miejską Gminy [...]. W odpowiedziach z dnia 17 marca 2026 r. oraz 25 marca 2026 r. organ udzielił informacji jedynie częściowo, wskazując jednocześnie, że nie posiada dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczących złożenia aplikacji przez osobę zatrudnioną na stanowisku nauczyciela muzyki. W uzasadnieniu uchwały przyjęto jako ustalony fakt, że osoba ta zgłosiła swoją kandydaturę w czerwcu 2025 r. W dniach 19 marca 2026 r. oraz 27 marca 2026 r. skarżący wniósł o uzupełnienie informacji publicznej oraz wskazanie dokumentów stanowiących podstawę przyjętych ustaleń.

Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił pełnej odpowiedzi, nie wskazał dokumentów stanowiących podstawę ustaleń ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zauważył również, że w dniu 3 kwietnia 2026 r. skierował do organu dodatkowe pismo dotyczące rozbieżności, a po upływie ustawowego terminu – wezwanie do udzielenia informacji publicznej. Mimo to organ nie usunął stanu bezczynności, gdyż nie udostępnił pełnej informacji, nie wydał decyzji odmownej ani nie wskazał dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej, wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, że żądana informacja została udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przewodniczący Rady podniósł, że po otrzymaniu wezwań do uzupełnienia informacji, organ niezwłocznie odpowiadał na pisma skarżącego. Natomiast ostatni wniosek został skierowany zgodnie z prośbą do Komisji Skarg Wniosków i Petycji i oczekuje na rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz, czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, to i wszelkie inne powołane w niniejszym uzasadnianiu orzeczenia dostępne są pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że w odniesieniu do skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2433/18).

Poza tym, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a., z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.. Wobec tego, przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Należy mieć na uwadze, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ obowiązany jest udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem (patrz np. wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Po 20/26).

Ponadto podkreślenia wymaga, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprost wynika, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast w razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada (a zatem nie jest zobowiązany do jej udostępnienia) nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 289/02 i 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1644/09 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12).

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że skarżący jest zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jego żądania zawarte w pierwotnym wniosku z dnia 4 marca 2026 r., uzupełnianym kolejnymi z dnia 19 marca 2026 r., 27 marca 2026 r. i 3 kwietnia 2026 r. co do zasady dotyczą szeroko rozumianego dostępu do informacji o sprawach publicznych. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 [pkt 4] u.d.i.p., z tym jednakże zastrzeżeniem, o którym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Niemniej jednak głębszego wyjaśnienia wymaga kwestia wskazanego w skardze organu (w znaczeniu funkcjonalnym), tj. Przewodniczącego Rady Miejskiej, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Pierwotny wniosek skarżącego z dnia 4 marca 2026 r. został przez Burmistrza Gminy [...] przekazany Przewodniczącemu Rady Miejskiej, zaś kolejne z dnia 19 marca 2026 r., 27 marca 2026 r. i 3 kwietnia 2026 r. zainteresowany już kierował bezpośrednio do Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Organami gminy są rada gminy (rada miejska) i wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym co do zasady organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, co wynika z art. 11a ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662) - dalej: u.s.g. Według art. 11b u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).

Z kolei art. 18 u.d.i.p. stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1). Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Wreszcie, według art. 18b u.s.g. rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji (ust. 1); zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (ust. 3).

Statut Gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2020 r., poz. [...] ze zm.) w rozdziale 10. (Zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, komisji i Burmistrza) stanowi w § 112, że"[p]rotokoły z posiedzeń Rady i Komisji podlegają udostępnieniu oraz opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem" (ust. 1), a "[d]okumenty z zakresu działania Rady i komisji Rady udostępnia się w Biurze Rady, w dniach pracy Urzędu Gminy, w godzinach przyjmowania interesantów" (ust. 2).

Rada gminy (rada miejska) jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Komisja skarg, wniosków i petycji jest natomiast organem wewnętrznym (aparatem pomocniczym) rady gminy (podległym radzie gminy), przy pomocy którego rada gminy wykonuje swoje uprawnienia kontrolne na podstawie art. 15 ust. 1, art. 18a ust. 1 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g. Tego rodzaju komisja nie ma wobec rady gminy jakichkolwiek władczych uprawnień. Z tego też powodu komisja nie może narzucić radzie gminy udzielenia odpowiedzi na skargę lub wniosek (petycję) o ściśle określonej treści, może jedynie przedstawić propozycję rozwiązania tej sprawy przez radę gminy. Taka jest zresztą istota i zakres właściwości każdej komisji jako organu wewnętrznego rady gminy (patrz: C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, red. B. Dolnicki, Gdańsk 2025, art. 18b).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska Gminy [...] może być w posiadaniu różnych informacji (dokumentacji) w związku z procedowaną skargą na działania Dyrektora Zespołu Szkół, w której to sprawie wydana została przez Radę Miejską uchwała nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r., a którą z kolei poprzedzało posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 13 lutego 2026 r., na którym podjęto uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi i uznania jej za bezzasadną.

Idąc dalej, wyjaśnić należy, że art. 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1060/18). Dla przykładu warto zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się m.in., iż rada gminy może na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnić przewodniczącego w drodze podjętej przez siebie uchwały do przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz aktami sprawy oraz sporządzoną odpowiedzią na skargę (patrz: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5278/21). Inaczej rzecz ujmując, przewodniczący rady może wykonywać szersze kompetencje niż wynikające stricte z art. 19 ust. 2 u.s.g., który w zd. pierwszym stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.

Zagadnienie określenia zakresu kompetencji przewodniczącego rady gminy (miasta), również w kwestii udostępniania informacji publicznej, charakteryzuje się niejednorodnością w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za podmiot zobowiązany do udzielania wnioskowanej informacji publicznej uznano przewodniczącego rady gminy (miasta) m.in. w wyrokach NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 oraz z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11. Zasadniczo przeciwne stanowisko zajął jednak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13, odwołującym się m.in. do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (por. też np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 128/14 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 521/23).

W przywołanym wyroku w sprawie o sygn. I OSK 1695/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewodniczący rady gminy miał kompetencje (art. 19 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 19 u.d.i.p.) do załatwienia wniosku w zakresie udostępnienia nagrania sesji rady gminy i w ramach tych kompetencji wniosek został załatwiony. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia kopii załączników do protokołu tejże sesji, NSA stwierdził, że nie podziela w tym zakresie stanowiska, że przewodniczący rady powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przede wszystkim przewodniczący rady nie ma kompetencji do wydania takiej decyzji, nie da się takiej kompetencji wywieźć z powołanych wyżej przepisów art. 19 u.d.i.p. i art. 19 ust. 2 u.s.g. NSA stwierdził, że w takiej sytuacji, przyjmując ogólną zasadę reprezentacji gminy na zewnątrz (art. 31 u.s.g.), powinien przekazać wniosek w tym zakresie wójtowi gminy, który jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.

NSA podniósł, że przewodniczący rady, mając wątpliwości co do zasadności wniosku, nie mógł go załatwić w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa. Zarazem NSA stwierdził, że "[o]czywiście gdyby tych wątpliwości nie miał i uznał, iż żądane kserokopie pism stanowiące załącznik do protokołu obrad sesji rady podlegają udostępnieniu na podstawie art. 19 powołanej ustawy mógłby je udostępnić, jednakże wobec wątpliwości związanych z treścią art. 5 powołanej ustawy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 16 ww. ustawy, gdyż wykracza to poza jego kompetencje ustawowe, a ponadto nie jest on organem gminy. Powyższa argumentacja zapewnia jednolitość w reprezentacji gminy na zewnątrz, oczywiście z przyjęciem szczególnych sytuacji o których była mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania sądowego była bezczynność Przewodniczącego Rady Gmin (...), a nie uchwała tego organu".

Przechodząc zatem do oceny, czy w kontrolowanej sprawie Przewodniczący Rady Miejskiej dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ – trzeba zaznaczyć, że działając w imieniu Rady Miejskiej [...], Przewodniczący Rady mógł w ograniczonym zakresie procedować wniosek (wnioski) skarżącego dotyczące udostępnienia dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 26 lutego 2026 r. w zakresie dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym wypadku protokołów posiedzeń rady gminy i komisji rady gminy wraz z dokumentacją stanowiącą załączniki do tych protokołów lub też wykorzystaną przy podejmowaniu uchwał na tych posiedzeniach (art. 11b ust. 2 u.s.g. i art. 19 u.d.i.p. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 u.s.g.). Niemniej jednak wszystkie żądania skarżącego wychodzące poza powyższy zakres, w tym zaś w szczególności wyjaśnianie domniemanych rozbieżności pomiędzy protokołem nr [...] z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 13 lutego 2026 r., na którym podjęto uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi i uznania jej za bezzasadną.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska Gminy [...] może być w posiadaniu różnych informacji (dokumentacji) w związku z procedowaną skargą na działania Dyrektora Zespołu Szkół, w której to sprawie wydana została przez Radę Miejską uchwała nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r., a którą z kolei poprzedzało posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 13 lutego 2026 r., z którego sporządzono protokół nr [...].

Wobec powyższego skarga została uznana za dopuszczalną i jakkolwiek nie podlegała formalnie odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co też stanowi realizację konstytucyjnego prawa do sądu, to jednak w wyniku jej merytorycznego rozpoznania musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Trzeba bowiem podkreślić, że bezsprzecznie w dniu wniesienia skargi, tj. 22 kwietnia 2026 r. Przewodniczący Rady Miejskiej (jako organ w znaczeniu funkcjonalnym) nie mógł pozostawać w zarzucanym mu stanie zwłoki (bezczynności w załatwieniu sprawy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 marca 2026 r., z jego dalszymi ponowieniami i uzupełnieniami z dnia 19 i 27 marca 2026 r. oraz 3 kwietnia 2026 r., skoro udostępnił skarżącemu informację w ramach działań podjętych w takim zakresie, która mieścił się w jego kompetencjach, zaś co do pozostałego zakresu żądań skarżącego z istoty rzeczy nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, gdyż nie był właściwy do załatwienia tej części jego żądań.

W niniejszej sprawie Przewodniczący Rady Miejskiej w ustawowo przewidzianym terminie udostępnił skarżącemu takie żądane informacje publiczne, które znajdowały się w posiadaniu organu. Wynika to jednoznacznie z sekwencji działań przedstawionych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Jednocześnie też poinformował skarżącego, że części żądanych przez niego informacji organ nie posiada, a tym samym nie jest możliwe ich udostępnienie. Analogicznie organ postąpił w odniesieniu do kolejnych wniosków składanych przez skarżącego.

Należy przy tym podkreślić, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. Organ nie może zatem udostępnić informacji, którymi faktycznie nie dysponuje. Innymi słowy, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy takiej informacji rzeczywiście nie posiada i to także nawet wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1322/24). W takiej sytuacji poinformowanie wnioskodawcy o braku informacji żądanej od organu stanowi prawidłową reakcję na wniosek.

Skoro Przewodniczący Rady Miejskiej udzielił odpowiedzi w zakresie tej części wniosku skarżącego, która dotyczyła informacji publicznej będącej w posiadaniu organu, a jednocześnie odniósł się również do pozostałej części żądania, wyjaśniając, że wskazanych informacji nie posiada, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności lub w inny sposób naruszył prawa skarżącego.

W konsekwencji należy uznać, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony prawidłowo i w ustawowo określonym terminie. Tym samym zarzuty skargi w zakresie, w jakim skarżący kwestionuje sposób lub termin załatwienia jego wniosku, nie znajdują uzasadnienia w ustalonym stanie sprawy. Sam fakt, że skarżący nie uzyskał wszystkich żądanych informacji nie oznacza bowiem, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wynikało to z faktu, że części żądanych informacji organ nie posiadał, a okoliczność ta została skarżącemu wyraźnie zakomunikowana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Nieposiadanie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może bezpośrednio służyć egzekwowaniu innych obowiązków – w tym przypadku sporządzeniu na żądanie skarżącego dalszych, dodatkowych wyjaśnień organu wewnętrznego (pomocniczego względem rady gminy), jakim jest komisja rady gminy.

Na koniec trzeba jeszcze raz podkreślić, że takie materiały (informacje), jakimi Przewodniczący Rady dysponował w związku z podjęciem przez Radę Miejską Gminy [...] określonej uchwały na sesji Rady (poprzedzonej posiedzeniem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 13 lutego 2026 r.), zostały skarżącemu udostępnione. Natomiast nie jest i nie może być bezczynny organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji), który wprawdzie nie udostępnia żądanej informacji, ale jednocześnie w sposób rzetelny i przekonujący informuje wnioskodawcę, że jej nie posiada (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 87/25). Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do tego zakresu nieudostępnionych informacji, który został wskazany w skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności.

W takim stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.